取水许可系统
A. 搞好水土保持生态建设促进城市协调持续发展
焦居仁
（水利部水土保持司）
一方水土养一方人。水是生命之源，土是生存之本，水土资源是人类生存和经济社会发展最基本的物质基础，又是国家重要的战略性资源。水资源的可持续利用，是经济和社会可持续发展极为重要的保证。
长江、黄河等母亲河抚育了中华儿女。我国城市大多因水而生，傍水而建，有水就有活力，水资源和土资源为人类生存和经济社会发展作出了不可磨灭的贡献。
我国水资源紧缺，经济社会要又好又快地发展，对水资源提出了新的需求，特别是城市快速发展，与水息息相关，水资源已经成为重要的制约因素，形势严峻，必须统筹规划。
一、我国水资源简况
根据水利部水利水电规划设计总院和南京水利科学研究院编制的《节水型社会建设“十二五”规划》，可知我国水资源简况。
我国水资源短缺，供需矛盾突出。水资源总量28412亿立方米，人均占有水资源量已不足2100立方米，约为世界平均水平的28%，耕地亩均水资源占有量1500立方米左右，为世界平均水平的一半左右。
我国水资源时空变化大、分布不均，且与生产力布局不相匹配。北方地区国土面积、人口、耕地面积和GDP，分别占全国的64%、46%、60%和45%，但其水资源总量仅占全国的19%，其中黄河、淮河、海河3个区水资源总量合计仅占全国的7%，人均水资源占有量不足450立方米。
二、我国江河流域水生态系统四大问题
我国江河流域生态系统存在四大问题：洪涝灾害、干旱缺水与河道断流、水质污染、水土流失；江河综合治理有四大重点和目标：堤防不决口、河道不断流、污染不超标、河床不抬高。水土流失问题和水土保持工作受到了国家重视和支持，纳入了国家和部门规划。
（一）洪涝灾害
黄河是“地上悬河”，洪水含沙量大，河道冲淤变化剧烈，造成了下游防洪的严重性。根据黄委会实测资料分析，1950～1998年下游河道共淤积泥沙92亿吨，与20世纪50年代相比，河床普遍抬高2～4米。目前河床高出背河地面4～6米，局部河段高出10米以上。1996年8月，花园口站洪峰流量7600平方米/秒，其水位比1958年的22000平方米/秒的大洪水还高0.91m。
（二）水资源紧缺，干旱缺水，河道甚至断流
我国洪涝和干旱灾害问题频发。1998年的南北大水，我们记忆犹新，2010年春天以来我国西南地区大旱，近在眼前，其中云南、贵州是最严重的，其中又尤以云南为最！2010年8月甘肃舟曲发生特大山洪泥石流灾害，灾害发生原因是多方面的。大自然的变化是不以人的意志为转移的，也是人类无法改变的；但人类破坏生态的活动，违背自然规律的做法等加剧了气候变化，在事实面前，不能不引起大家再次深思和重视。
人和自然和谐，遵循自然规律，走科学发展道路，是我们的必然选择。
北京市缺水，除了使用地下水以外，还要依靠密云水库、怀柔水库、官厅水库等，把水引到城市。开展建设的南水北调中线应急供水工程，2008年9月18日正式向北京供水，目前是把河北省石家庄市以西、太行山区的黄壁庄、岗南、王快和西大洋几个水库的水送往北京，年输水能力10亿立方米，2008年输送水3亿立方米。
（三）水质污染
一是工矿企业的点源污染；二是面源污染。水土流失作为载体，是造成农药、化肥、畜禽养殖、农村垃圾等面源污染的重要原因。目前全国1/3以上的国土面积存在水土流失问题，江河湖泊普遍存在面源污染，不少地区的生态环境已超出其承载能力。据中国水土流失与生态安全科学考察估算，每年水土流失给我国带来的经济损失相当于GDP的2.25%左右，带来的生态环境损失难以估算。
（四）水土流失严重
水土流失是我国头号环境问题，关系到国家生态安全、粮食安全和防洪安全，城市发展与此紧密相关。
1.以遥感成果变化趋势，解读我国水土保持形势
通过两次遥感调查成果，监测到的两次水土流失的状况及其10年来的发展变化趋势可以看出：
全国水土流失总面积由367.03万平方千米，减少到355.55万平方千米，净减少11.48万平方千米。部分地区有改善，水力侵蚀面积在减少，侵蚀强度有所减轻；部分地区还在恶化，风力侵蚀面积呈增长趋势，侵蚀强度在加重。全国风力侵蚀面积由187.61万平方千米增加到190.67万平方千米，净增3.06万平方千米，年均扩展3060平方千米。
土壤在流失，耕地在减少，面源污染在加重。我国人多水少，人地矛盾突出，水土流失进一步加剧了这一矛盾。近50年来，我国因水土流失而损失的耕地达333.33万公顷，平均每年约6.67万公顷。黄土高原水土流失严重区每年流失表土达1厘米以上，东北黑土区一些地方耕作层厚度由开垦初期的1米左右降到现在的不足20厘米，不少地方耕作层表土已流失殆尽，丧失了生产能力。北方土石山区土层厚度不足30厘米的土地面积占总面积的比例高达77%，西南岩溶区、长江上中游和西南诸河区分别达到42.1%和18.8%。
2.防沙治沙
2000年3～4月的沙尘暴铺天盖地，这是水土流失风力侵蚀的典型表现，经过我们策划，在2000年5月成功制作了一期“沙漠离我们有多远”的《焦点访谈》节目，引起朱镕基总理重视，指示要亲自沿着这期节目的路线去视察防沙治沙。成行回京后，有关部门抓紧规划，京津风沙源、首都水资源、塔里木河、黑河等综合治理工程相继上马。
3.新形势下的新问题
城市开发建设中人为造成新的水土流失。
我国开发建设项目乱开滥挖、乱倒滥弃的现象十分严重，江河沟道成其垃圾场，造成的水土流失令人触目惊心！给防洪保安带来极大的危害。
三、人水和谐，遵循自然规律，支撑城市协调持续发展
重要批示，战略部署。江泽民总书记1997年8月5日在姜春云副总理的调查报告上作了重要批示：“看了这个调查报告，感到很高兴，陕北地区治理水土流失，改善生态环境的措施和经验是好的”；发出了建设秀美山川的伟大号召。党中央跨世纪的战略性的重要批示，使我国水保生态建设进入了治理水土流失、改善生态环境、建设秀美山川、促进持续发展为主要特征的新的发展时期。1999年江泽民总书记在西安发出了西部大开发伟大号召，生态建设和保护是西部大开发战略的根本和切入点。
水土流失是我国头号环境问题（人大环境与资源保护委员会原主任委员曲格平1996年语）；水土保持是我们必须长期坚持的一项基本国策（国发[1993]5号文）；江泽民总书记1999年6月在郑州主持召开黄河治理开发工作座谈会强调：“几十年的经验证明，必须把水土保持作为改善农业生产条件、生态环境和治理黄河的一项根本措施，持之以恒地抓紧抓好。”以此确立了水土保持的地位和作用。
水利部原部长汪恕诚指出，要以科学发展观指导水生态系统建设。可持续发展水利理论按照人对水的5个需求层次不断展开：生活饮水安全需求，防洪安全需求，粮食安全需求，经济发展需求，生态保护需求。
以科学发展观为指导，坚持人水和谐，遵循自然规律，要以水土资源的承载能力和人口环境容量为前提，统筹城市规划，协调各方持续发展，建设生态文明。
（一）防洪保安
城市规划要保证人民群众生命财产安全，防洪保安第一位。应对策略是人和自然和谐，顺应自然规律，给洪水以出路。水政监督执法工作与防洪保安工程建设两手抓、两手硬。
长江三峡工程重要作用之一就是保中下游防洪安全。
当前，要搞好防御山洪、滑坡、泥石流等地质灾害工作。预防为主，综合防治。在搞好滑坡、泥石流普查的基础上，分别提出对策，如：加强监测，搞好预警，制定预案；搞设计，进行处理；或者采取移民等措施，确保安全。
（二）保障用水安全
应对水资源紧缺的策略是建设节水型社会，保障生活、生产、生态用水。
（1）贯彻落实《节水型社会建设“十一五”规划》，实行最严格的水资源管理制度，取得重要进展。《规划》的主要目标和节水指标已如期完成。水资源利用效率和效益明显提高。全国万元工业增加值用水量从“十一五”末的173立方米，下降到2009年的117立方米（以2005年不变价格统计），年均下降10%。
（2）节水型社会四大体系和制度建设框架已经建立。节水管理体制进一步理顺，节水机制逐步建立。从中央到29个省区市成立了节约用水办公室。政府主导、市场调节、公众参与的节水机制进一步健全。
（3）节水工程建设取得实质进展。农业节水、工业节水、城镇生活节水和非常规水资源利用（污水再生利用、雨水利用、海水淡化和海水直接利用、矿井水与苦咸水利用等）取得实质进展。
（4）跨流域引水。规划构筑我国水资源“四横”（长江、淮河、黄河、海河）“三纵”（南水北调调水：东线148亿立方米、中线130亿立方米、西线170亿立方米）优化配置网络。
（5）合理开发利用水资源有利于水土保持生态建设。水利是我国最重要的生态系统建设工程，为国民经济和社会发展作出了巨大贡献。在我国西北地区，有水就有绿洲，无水一片荒凉。塔里木河和黑河都是通过紧急输水来挽救其下游生态危机的，2000年之后，每年都进行输水。
（三）应对水污染的策略是发展绿色经济、严格排污权管理，搞好防污治污工作
（四）综合防治水土流失，实施生态修复工程
要坚持具有中国特色的水土保持综合治理技术路线，也是我国生态建设的正确技术路线，同时要实施生态修复工程。
实施生态修复是一场顺应自然规律的重大变革。退耕还林还草、封山禁牧，由以粮为主，到林牧主导；由无节制地放牧，年年种树不见树、年年种草不见草，到舍饲养畜；由掠夺式的开发，到以人为本、人与自然和谐相处；由四面八方抓治理，到实施“小范围治理、大面积保护”的方针；以人性的视角，解决了国家要“被子”（植被）和农民要票子这一对矛盾，走出了既要改善生态系统、又能增加农民收入的“双赢”之路。这些都说明水土保持生态建设在理念上、思路上从传统往现代转变，以水土资源承载能力和环境容量许可为前提，尊重科学，遵循自然规律，实现经济社会的可持续发展；实质是广大干部群众对于建设生态文明的追求，体现了建设生态文明的新目标。促进了当地干部群众观念和生产方式的转变，实现了生态环境和农牧业发展的良性互动，起到了事半功倍、一举多得的效果，实现了水土保持历史性的突破。
四、从源头抓起，搞好城市水土保持生态建设工作
1995年8月，水利部副部长朱登铨在深圳市主持召开了部分沿海城市水土保持工作座谈会，把水土保持与城市化进程中的开发建设活动和水土保持、环境保护联系在一起。1996年9月27日《焦点访谈》以深圳市布吉河洪水泥沙堵塞桥孔为由头，报道了“警惕城市水土流失”，进一步引起各地重视。之后，水利部在深圳市召开了全国城市水土保持工作会议，开创了水土保持生态建设进入城市的新局面。
（一）搞好城市水土保持工作
深圳市高度重视水土保持生态建设，与大连、青岛等是水利部和财政部联合命名的10个“全国水土保持生态环境建设示范城市”之一。
深圳市开创城市水保新局面。深圳市把水土保持生态建设纳入建设园林式、花园式现代化的国际性城市的战略部署，明确水土保持为其提供生态保障。2001年机构改革时，专门成立了深圳市水土保持办公室，行政编制5人；1997～2000年投入1.5亿元，治理水土流失。深圳市对于废弃的采石场，开展设计，投入大量资金，进行综合治理，绿化美化，有的还开发成环境优美的居住小区。深圳盐田港办公大楼背后的山坡，工程绿化防护搞得好；清林径水库边坡防护有特色。水土保持工作为改善环境、提升投资环境的竞争力、保障经济社会持续发展作出了贡献。
辽宁省大连市，一是成立水土保持工作领导小组，匹配经费，制订方案；二是修订城市水土保持规划；三是完善各项制度，加强执法人员培训；四是加大宣传力度，严格执行“三同时”制度；五是抓好恢复治理和补偿费返还治理示范工程建设；六是为了唤起广大群众的重视，加大宣传力度，专门开辟了水土保持一条街。
山东省青岛市，一是制订了操作性较强的实施方案；二是开展了规范化建设工作；三是加强了法律法规建设和监督执法队伍建设；四是在监督管理工作中，严格按程序办事；五是认真执行水保方案编制、审批、实施和验收制度；六是水土保持补偿费的征收与使用管理走上了正轨；七是开展了示范工程建设；八是把水土保持方案审批与其他的行政审批、收费，放在一起办公，方便各建设单位。
（二）开发建设项目实施水土保持方案及“三同时”制度异彩纷呈
建设项目在国家发改委审批核准立项时，水利部依法审批的是：①在做好水资源规划和项目论证基础上，申请取水许可；②编制并报批水土保持方案报告书。
国家重点工程如长江三峡、黄河万家寨、澜沧江小湾电站、南水北调、青藏铁路、西气东输、川气东送、广东阳江核电站、福建可门发电厂等一大批核电、石油、天然气、水利水电、公路、铁路、民航、煤矿、城建和农村生态工程项目，都能够认真执行水土保持方案和“三同时”制度，人为水土流失加剧的趋势初步得到遏制，减轻了水土流失，保护改善了环境。
长江三峡工程全面重视并认真实施水土保持方案，开展了生态建设工程，修建了环境公园；下岸溪采石场的高边坡，科研和施工单位一齐上，尝试挂网、植被混凝土等多种措施，加强防护；长江三峡茅坪溪副坝右坝头弃渣场的植被恢复搞得好，并开展了水土保持监理和监测工作；在坛子岭形成了新的游览区。
神华集团神东亿吨级煤田，重视实施矿区水土保持方案、土地复垦和沙化、退化土地的防治工作，开展了大范围防沙治沙工程，卓有成效。在露天矿采取回填方式，复垦土地，发展三产；在井采区，对于地表裂缝、地面塌陷、地下水下降的地区，以科技为先导，采取回填处理、异地造田、修建水利设施、移民搬迁等措施，取得了成效。
各地高速公路两侧的边坡绿化，是一道道亮丽风景线，有口皆碑。高速公路树立了高边坡工程防护与绿化、生态综合治理样板工程。
中石油西气东输管道工程，在新疆到上海长达4000千米的管道线路上，采取工程措施和林草植被恢复措施，防治水土流失，改善环境。西气东输二线工程，干线和支线总长度8000千米，认真实施水土保持方案及其“三同时”制度。
青藏铁路施工，千方百计保护地表土及其植被，十分重视水土保持和环境保护，被树立为全国典型。
五、创新发展，城乡统筹，北京市建设生态清洁小流域
近几年来，北京市以水源保护为中心，创造性地提出了“构筑水源保护三道防线、建设生态清洁小流域”的水土保持生态建设工作新思路，统筹水土资源规划，从源头抓起，一条一条小流域（沟道）扎实推进，群众拥护，效益显著，展现了广阔的发展前景。
三道防线建设措施布局因地制宜，重点突出，实施综合治理。一是技术体系融合了水利、水保、环保、国土、农、林等系统的先进适用技术；二是治理上的综合性；三是适应了社会主义新农村建设的需要，深受广大群众的欢迎。
第一道防线：生态修复区。主要通过减少人为活动和人为干扰，充分依靠大自然的力量修复生态，发挥植被特别是灌草植被的生态功能，涵养水源。截至2010年4月，北京市已有5万山区农民走出大山，221个村从北京地图上消失，搬迁已腾退土地133.33公顷，1.6万公顷林地恢复生态，得以休养生息，每年可增加吸收二氧化碳11万吨，相当于新造0.4万公顷林地吸收碳量，造林价值相当于6000万元。
第二道防线：生态治理区。主要通过发展与水源保护相适应的生态农业和产业，加强农村水务基础设施建设，改善人居环境，促进水源保护与人水和谐。
第三道防线：生态保护区。主要通过加强管理和适当的生物和工程措施，营造并维系河道及湖库周边和谐自然的生态系统，达到控制侵蚀、改善水质、美化环境的目标。
B. 不同保护区的保护措施建议
一、系统岩溶含水层整体保护措施
1）开发利用泉域水资源，须优先满足城乡居民生活用水，统筹兼顾农业、工业用水和其他用水需要，兼顾地区之间的利益，保护岩溶水系统生态环境，发挥水资源的综合效益，不得损害公共利益和他人的合法权益。由水行政主管部门会同有关部门进行调查评价，制定岩溶水系统水资源开发利用规划，报同级人民政府批准，并报上一级水行政主管部门备案。经批准的规划是开发利用泉域水资源的基本依据。
2）系统内岩溶地下水取水实行总量控制。统筹泉水流量与系统内不同地区岩溶地下水开采量，不得超过规划确定的可开采总量，并应符合井点总体布局和取水层位的要求。
3）在岩溶水系统范围内开采岩溶地下水（包括岩溶泉水）或与岩溶水主排泄区密切相关的其他类型地下水，须依据国务院发布的《取水许可制度实施办法》和有关规定，办理取水许可审批手续。用水单位不得擅自变更由水资源管理部门审批的取水用途。
4）在岩溶水系统范围内新建、改建、扩建工程项目，建设单位须持有环境保护行政主管部门和主管该泉的水行政主管部门批准的对泉域水环境影响的评价报告，计划部门方可立项。
5）对任何单位从事生产经营活动，造成岩溶水系统水资源（包括地表水）污染的，必须采取有效措施，限期治理。
6）加强系统内岩溶地下水质量动态检测，合理布置岩溶地下水质、量检测网，对日取水量1万m3以上的建设项目，须建立水源水位、水量、水质监测设施。
7）根据泉域水资源变化情况和开采利用状况，经县级以上人民政府批准，水行政主管部门可对岩溶水系统内取水许可证持有人的取水量予以核减或限制，并可采取井网合作、封闭停用等措施。
8）加强岩溶水系统范围内生态建设，特别在系统岩溶地下水补给区开展植树造林，涵养水源，减少水土流失，改善岩溶地下水补给条件。
9）通过论证，可在有利的地段采取工程措施增加地下水入渗补给量。
10）不得将煤系地层层间岩溶地下水、裂隙地下水与寒武系、奥陶系岩溶地下水进行混合开采；对止水效果失效的岩溶水井，使用单位要进行止水处理，无法处理并对岩溶地下水造成污染的井要采取填埋处理措施。
11）采矿排水应按技术规程进行，水行政主管部门有权进行监督检查。
12）不得在非带压矿区利用坑下裂隙和打孔向下伏岩溶含水层排矿坑水。
13）凡涉及岩溶水系统内岩溶地下水带压区的矿产资源开采的矿井，要严格开展岩溶水文地质条件论证，对采矿对岩溶水资源的影响问题要有明确的结论意见，建议要经地市级以上水资源行政管理部门审批后方可开采。
二、泉源保护区
泉源重点保护区是指对泉水出露区的保护，在泉源区开展相关活动对岩溶地下水的质与量影响都是直接的，需要严格开展水质、水量、自然景观、卫生环境方面的全方位保护。在泉源保护区内，禁止下列行为：
1）擅自打井、挖泉、截流、引水。
2）将已污染含水层与未污染含水层的地下水混合开采。
3）在泉水出露带进行开矿、开山采石和兴建地下工程。
4）新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目。
5）倾倒、排放工业废渣和城市生活垃圾、污水及其他废弃物。
此外，要加强保护泉源区的自然、历史建筑景观。违犯上述规定的行为，应依法限期整改和处治。
三、水量保护区
1.水量一级保护区
水量一级保护区主要是对泉水流量影响敏感的地区，在一年内开采量对泉水流量的削减在80%以上的地区，其主要保护措施有：
1）除在没有其他水源解决，仅用于人畜生活饮用及少量特殊用途的情况外，不得新增岩溶地下水及与岩溶地下水密切相关的松散层孔隙地下水开采井和开采量。
2）对已有取水水源，在有其他替代水源的地区要逐步压缩岩溶水开采量。
3）禁止在水量一级保护区内的区域岩溶地下水位以下进行下组煤层开采。
2.水量二级保护区
水量二级保护区指泉域内1～5年开采量对泉水流量削减达到80%以上的地区。二级水量保护区的主要保护措施是：
1）控制岩溶地下水开采。
2）合理开发孔隙裂隙地下水。
3）严格控制兴建耗水量大的建设项目。
4）涉及打井与增加开采量行为，建议由地市级以上人民政府水行政主管部门进行审批。
在水量一、二级保护区内，违犯上述规定的行为，应依法限期整改和处治。
四、水质保护区
1.水质一级保护区
水质重点保护区的主要保护措施为：
1）凡是在进入水质一级保护区前要对各种污染水体进行处理。要求处理后的水质达到国家规定的Ⅲ类地表水标准。
2）禁止在区内新建、扩建向水体排放污染物的建设项目和新增排污口。对已有企业必须要根据地表水纳污能力削减污染物排放量。
3）禁止在区内排放超过国家规定的或者地方规定的污染物排放标准的污染物。
4）人工回灌补给岩溶地下水的水质，应当符合生活饮用水水源的水质标准，并须经县级以上地方人民政府卫生行政主管部门批准。
5）执行对应区内与地表水体污染防治相关的法律、法规。
2.水质二级保护区
除饮用水水源准保护区内禁止的行为外，还禁止下列行为：
1）设置排污口。
2）新建、改建、扩建排放污染物的建设项目。
3）储存、堆放可能造成水体污染的固体废弃物和其他污染物。
在水质二级保护保护区内从事网箱养殖、旅游和使用化肥、农药等活动的，应当按照规定采取措施，防止污染岩溶含水层。
在水质一、二级保护区内，已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府依法责令限期拆除或者关闭。