取水許可系統

A. 搞好水土保持生態建設促進城市協調持續發展

焦居仁

（水利部水土保持司）

一方水土養一方人。水是生命之源，土是生存之本，水土資源是人類生存和經濟社會發展最基本的物質基礎，又是國家重要的戰略性資源。水資源的可持續利用，是經濟和社會可持續發展極為重要的保證。

長江、黃河等母親河撫育了中華兒女。我國城市大多因水而生，傍水而建，有水就有活力，水資源和土資源為人類生存和經濟社會發展作出了不可磨滅的貢獻。

我國水資源緊缺，經濟社會要又好又快地發展，對水資源提出了新的需求，特別是城市快速發展，與水息息相關，水資源已經成為重要的制約因素，形勢嚴峻，必須統籌規劃。

一、我國水資源簡況

根據水利部水利水電規劃設計總院和南京水利科學研究院編制的《節水型社會建設「十二五」規劃》，可知我國水資源簡況。

我國水資源短缺，供需矛盾突出。水資源總量28412億立方米，人均佔有水資源量已不足2100立方米，約為世界平均水平的28%，耕地畝均水資源佔有量1500立方米左右，為世界平均水平的一半左右。

我國水資源時空變化大、分布不均，且與生產力布局不相匹配。北方地區國土面積、人口、耕地面積和GDP，分別佔全國的64%、46%、60%和45%，但其水資源總量僅佔全國的19%，其中黃河、淮河、海河3個區水資源總量合計僅佔全國的7%，人均水資源佔有量不足450立方米。

二、我國江河流域水生態系統四大問題

我國江河流域生態系統存在四大問題：洪澇災害、乾旱缺水與河道斷流、水質污染、水土流失；江河綜合治理有四大重點和目標：堤防不決口、河道不斷流、污染不超標、河床不抬高。水土流失問題和水土保持工作受到了國家重視和支持，納入了國家和部門規劃。

（一）洪澇災害

黃河是「地上懸河」，洪水含沙量大，河道沖淤變化劇烈，造成了下游防洪的嚴重性。根據黃委會實測資料分析，1950～1998年下遊河道共淤積泥沙92億噸，與20世紀50年代相比，河床普遍抬高2～4米。目前河床高出背河地面4～6米，局部河段高出10米以上。1996年8月，花園口站洪峰流量7600平方米/秒，其水位比1958年的22000平方米/秒的大洪水還高0.91m。

（二）水資源緊缺，乾旱缺水，河道甚至斷流

我國洪澇和乾旱災害問題頻發。1998年的南北大水，我們記憶猶新，2010年春天以來我國西南地區大旱，近在眼前，其中雲南、貴州是最嚴重的，其中又尤以雲南為最！2010年8月甘肅舟曲發生特大山洪泥石流災害，災害發生原因是多方面的。大自然的變化是不以人的意志為轉移的，也是人類無法改變的；但人類破壞生態的活動，違背自然規律的做法等加劇了氣候變化，在事實面前，不能不引起大家再次深思和重視。

人和自然和諧，遵循自然規律，走科學發展道路，是我們的必然選擇。

北京市缺水，除了使用地下水以外，還要依靠密雲水庫、懷柔水庫、官廳水庫等，把水引到城市。開展建設的南水北調中線應急供水工程，2008年9月18日正式向北京供水，目前是把河北省石家莊市以西、太行山區的黃壁庄、崗南、王快和西大洋幾個水庫的水送往北京，年輸水能力10億立方米，2008年輸送水3億立方米。

（三）水質污染

一是工礦企業的點源污染；二是面源污染。水土流失作為載體，是造成農葯、化肥、畜禽養殖、農村垃圾等面源污染的重要原因。目前全國1/3以上的國土面積存在水土流失問題，江河湖泊普遍存在面源污染，不少地區的生態環境已超出其承載能力。據中國水土流失與生態安全科學考察估算，每年水土流失給我國帶來的經濟損失相當於GDP的2.25%左右，帶來的生態環境損失難以估算。

（四）水土流失嚴重

水土流失是我國頭號環境問題，關繫到國家生態安全、糧食安全和防洪安全，城市發展與此緊密相關。

1.以遙感成果變化趨勢，解讀我國水土保持形勢

通過兩次遙感調查成果，監測到的兩次水土流失的狀況及其10年來的發展變化趨勢可以看出：

全國水土流失總面積由367.03萬平方千米，減少到355.55萬平方千米，凈減少11.48萬平方千米。部分地區有改善，水力侵蝕面積在減少，侵蝕強度有所減輕；部分地區還在惡化，風力侵蝕面積呈增長趨勢，侵蝕強度在加重。全國風力侵蝕面積由187.61萬平方千米增加到190.67萬平方千米，凈增3.06萬平方千米，年均擴展3060平方千米。

土壤在流失，耕地在減少，面源污染在加重。我國人多水少，人地矛盾突出，水土流失進一步加劇了這一矛盾。近50年來，我國因水土流失而損失的耕地達333.33萬公頃，平均每年約6.67萬公頃。黃土高原水土流失嚴重區每年流失表土達1厘米以上，東北黑土區一些地方耕作層厚度由開墾初期的1米左右降到現在的不足20厘米，不少地方耕作層表土已流失殆盡，喪失了生產能力。北方土石山區土層厚度不足30厘米的土地面積占總面積的比例高達77%，西南岩溶區、長江上中游和西南諸河區分別達到42.1%和18.8%。

2.防沙治沙

2000年3～4月的沙塵暴鋪天蓋地，這是水土流失風力侵蝕的典型表現，經過我們策劃，在2000年5月成功製作了一期「沙漠離我們有多遠」的《焦點訪談》節目，引起朱鎔基總理重視，指示要親自沿著這期節目的路線去視察防沙治沙。成行回京後，有關部門抓緊規劃，京津風沙源、首都水資源、塔里木河、黑河等綜合治理工程相繼上馬。

3.新形勢下的新問題

城市開發建設中人為造成新的水土流失。

我國開發建設項目亂開濫挖、亂倒濫棄的現象十分嚴重，江河溝道成其垃圾場，造成的水土流失令人觸目驚心！給防洪保安帶來極大的危害。

三、人水和諧，遵循自然規律，支撐城市協調持續發展

重要批示，戰略部署。江澤民總書記1997年8月5日在姜春雲副總理的調查報告上作了重要批示：「看了這個調查報告，感到很高興，陝北地區治理水土流失，改善生態環境的措施和經驗是好的」；發出了建設秀美山川的偉大號召。黨中央跨世紀的戰略性的重要批示，使我國水保生態建設進入了治理水土流失、改善生態環境、建設秀美山川、促進持續發展為主要特徵的新的發展時期。1999年江澤民總書記在西安發出了西部大開發偉大號召，生態建設和保護是西部大開發戰略的根本和切入點。

水土流失是我國頭號環境問題（人大環境與資源保護委員會原主任委員曲格平1996年語）；水土保持是我們必須長期堅持的一項基本國策（國發[1993]5號文）；江澤民總書記1999年6月在鄭州主持召開黃河治理開發工作座談會強調：「幾十年的經驗證明，必須把水土保持作為改善農業生產條件、生態環境和治理黃河的一項根本措施，持之以恆地抓緊抓好。」以此確立了水土保持的地位和作用。

水利部原部長汪恕誠指出，要以科學發展觀指導水生態系統建設。可持續發展水利理論按照人對水的5個需求層次不斷展開：生活飲水安全需求，防洪安全需求，糧食安全需求，經濟發展需求，生態保護需求。

以科學發展觀為指導，堅持人水和諧，遵循自然規律，要以水土資源的承載能力和人口環境容量為前提，統籌城市規劃，協調各方持續發展，建設生態文明。

（一）防洪保安

城市規劃要保證人民群眾生命財產安全，防洪保安第一位。應對策略是人和自然和諧，順應自然規律，給洪水以出路。水政監督執法工作與防洪保安工程建設兩手抓、兩手硬。

長江三峽工程重要作用之一就是保中下游防洪安全。

當前，要搞好防禦山洪、滑坡、泥石流等地質災害工作。預防為主，綜合防治。在搞好滑坡、泥石流普查的基礎上，分別提出對策，如：加強監測，搞好預警，制定預案；搞設計，進行處理；或者採取移民等措施，確保安全。

（二）保障用水安全

應對水資源緊缺的策略是建設節水型社會，保障生活、生產、生態用水。

（1）貫徹落實《節水型社會建設「十一五」規劃》，實行最嚴格的水資源管理制度，取得重要進展。《規劃》的主要目標和節水指標已如期完成。水資源利用效率和效益明顯提高。全國萬元工業增加值用水量從「十一五」末的173立方米，下降到2009年的117立方米（以2005年不變價格統計），年均下降10%。

（2）節水型社會四大體系和制度建設框架已經建立。節水管理體制進一步理順，節水機制逐步建立。從中央到29個省區市成立了節約用水辦公室。政府主導、市場調節、公眾參與的節水機制進一步健全。

（3）節水工程建設取得實質進展。農業節水、工業節水、城鎮生活節水和非常規水資源利用（污水再生利用、雨水利用、海水淡化和海水直接利用、礦井水與苦鹹水利用等）取得實質進展。

（4）跨流域引水。規劃構築我國水資源「四橫」（長江、淮河、黃河、海河）「三縱」（南水北調調水：東線148億立方米、中線130億立方米、西線170億立方米）優化配置網路。

（5）合理開發利用水資源有利於水土保持生態建設。水利是我國最重要的生態系統建設工程，為國民經濟和社會發展作出了巨大貢獻。在我國西北地區，有水就有綠洲，無水一片荒涼。塔里木河和黑河都是通過緊急輸水來挽救其下游生態危機的，2000年之後，每年都進行輸水。

（三）應對水污染的策略是發展綠色經濟、嚴格排污權管理，搞好防污治污工作

（四）綜合防治水土流失，實施生態修復工程

要堅持具有中國特色的水土保持綜合治理技術路線，也是我國生態建設的正確技術路線，同時要實施生態修復工程。

實施生態修復是一場順應自然規律的重大變革。退耕還林還草、封山禁牧，由以糧為主，到林牧主導；由無節制地放牧，年年種樹不見樹、年年種草不見草，到舍飼養畜；由掠奪式的開發，到以人為本、人與自然和諧相處；由四面八方抓治理，到實施「小范圍治理、大面積保護」的方針；以人性的視角，解決了國家要「被子」（植被）和農民要票子這一對矛盾，走出了既要改善生態系統、又能增加農民收入的「雙贏」之路。這些都說明水土保持生態建設在理念上、思路上從傳統往現代轉變，以水土資源承載能力和環境容量許可為前提，尊重科學，遵循自然規律，實現經濟社會的可持續發展；實質是廣大幹部群眾對於建設生態文明的追求，體現了建設生態文明的新目標。促進了當地幹部群眾觀念和生產方式的轉變，實現了生態環境和農牧業發展的良性互動，起到了事半功倍、一舉多得的效果，實現了水土保持歷史性的突破。

四、從源頭抓起，搞好城市水土保持生態建設工作

1995年8月，水利部副部長朱登銓在深圳市主持召開了部分沿海城市水土保持工作座談會，把水土保持與城市化進程中的開發建設活動和水土保持、環境保護聯系在一起。1996年9月27日《焦點訪談》以深圳市布吉河洪水泥沙堵塞橋孔為由頭，報道了「警惕城市水土流失」，進一步引起各地重視。之後，水利部在深圳市召開了全國城市水土保持工作會議，開創了水土保持生態建設進入城市的新局面。

（一）搞好城市水土保持工作

深圳市高度重視水土保持生態建設，與大連、青島等是水利部和財政部聯合命名的10個「全國水土保持生態環境建設示範城市」之一。

深圳市開創城市水保新局面。深圳市把水土保持生態建設納入建設園林式、花園式現代化的國際性城市的戰略部署，明確水土保持為其提供生態保障。2001年機構改革時，專門成立了深圳市水土保持辦公室，行政編制5人；1997～2000年投入1.5億元，治理水土流失。深圳市對於廢棄的採石場，開展設計，投入大量資金，進行綜合治理，綠化美化，有的還開發成環境優美的居住小區。深圳鹽田港辦公大樓背後的山坡，工程綠化防護搞得好；清林徑水庫邊坡防護有特色。水土保持工作為改善環境、提升投資環境的競爭力、保障經濟社會持續發展作出了貢獻。

遼寧省大連市，一是成立水土保持工作領導小組，匹配經費，制訂方案；二是修訂城市水土保持規劃；三是完善各項制度，加強執法人員培訓；四是加大宣傳力度，嚴格執行「三同時」制度；五是抓好恢復治理和補償費返還治理示範工程建設；六是為了喚起廣大群眾的重視，加大宣傳力度，專門開辟了水土保持一條街。

山東省青島市，一是制訂了操作性較強的實施方案；二是開展了規范化建設工作；三是加強了法律法規建設和監督執法隊伍建設；四是在監督管理工作中，嚴格按程序辦事；五是認真執行水保方案編制、審批、實施和驗收制度；六是水土保持補償費的徵收與使用管理走上了正軌；七是開展了示範工程建設；八是把水土保持方案審批與其他的行政審批、收費，放在一起辦公，方便各建設單位。

（二）開發建設項目實施水土保持方案及「三同時」制度異彩紛呈

建設項目在國家發改委審批核准立項時，水利部依法審批的是：①在做好水資源規劃和項目論證基礎上，申請取水許可；②編制並報批水土保持方案報告書。

國家重點工程如長江三峽、黃河萬家寨、瀾滄江小灣電站、南水北調、青藏鐵路、西氣東輸、川氣東送、廣東陽江核電站、福建可門發電廠等一大批核電、石油、天然氣、水利水電、公路、鐵路、民航、煤礦、城建和農村生態工程項目，都能夠認真執行水土保持方案和「三同時」制度，人為水土流失加劇的趨勢初步得到遏制，減輕了水土流失，保護改善了環境。

長江三峽工程全面重視並認真實施水土保持方案，開展了生態建設工程，修建了環境公園；下岸溪採石場的高邊坡，科研和施工單位一齊上，嘗試掛網、植被混凝土等多種措施，加強防護；長江三峽茅坪溪副壩右壩頭棄渣場的植被恢復搞得好，並開展了水土保持監理和監測工作；在壇子嶺形成了新的游覽區。

神華集團神東億噸級煤田，重視實施礦區水土保持方案、土地復墾和沙化、退化土地的防治工作，開展了大范圍防沙治沙工程，卓有成效。在露天礦採取回填方式，復墾土地，發展三產；在井采區，對於地表裂縫、地面塌陷、地下水下降的地區，以科技為先導，採取回填處理、異地造田、修建水利設施、移民搬遷等措施，取得了成效。

各地高速公路兩側的邊坡綠化，是一道道亮麗風景線，有口皆碑。高速公路樹立了高邊坡工程防護與綠化、生態綜合治理樣板工程。

中石油西氣東輸管道工程，在新疆到上海長達4000千米的管道線路上，採取工程措施和林草植被恢復措施，防治水土流失，改善環境。西氣東輸二線工程，干線和支線總長度8000千米，認真實施水土保持方案及其「三同時」制度。

青藏鐵路施工，千方百計保護地表土及其植被，十分重視水土保持和環境保護，被樹立為全國典型。

五、創新發展，城鄉統籌，北京市建設生態清潔小流域

近幾年來，北京市以水源保護為中心，創造性地提出了「構築水源保護三道防線、建設生態清潔小流域」的水土保持生態建設工作新思路，統籌水土資源規劃，從源頭抓起，一條一條小流域（溝道）扎實推進，群眾擁護，效益顯著，展現了廣闊的發展前景。

三道防線建設措施布局因地制宜，重點突出，實施綜合治理。一是技術體系融合了水利、水保、環保、國土、農、林等系統的先進適用技術；二是治理上的綜合性；三是適應了社會主義新農村建設的需要，深受廣大群眾的歡迎。

第一道防線：生態修復區。主要通過減少人為活動和人為干擾，充分依靠大自然的力量修復生態，發揮植被特別是灌草植被的生態功能，涵養水源。截至2010年4月，北京市已有5萬山區農民走出大山，221個村從北京地圖上消失，搬遷已騰退土地133.33公頃，1.6萬公頃林地恢復生態，得以休養生息，每年可增加吸收二氧化碳11萬噸，相當於新造0.4萬公頃林地吸收碳量，造林價值相當於6000萬元。

第二道防線：生態治理區。主要通過發展與水源保護相適應的生態農業和產業，加強農村水務基礎設施建設，改善人居環境，促進水源保護與人水和諧。

第三道防線：生態保護區。主要通過加強管理和適當的生物和工程措施，營造並維系河道及湖庫周邊和諧自然的生態系統，達到控制侵蝕、改善水質、美化環境的目標。

B. 不同保護區的保護措施建議

一、系統岩溶含水層整體保護措施

1）開發利用泉域水資源，須優先滿足城鄉居民生活用水，統籌兼顧農業、工業用水和其他用水需要，兼顧地區之間的利益，保護岩溶水系統生態環境，發揮水資源的綜合效益，不得損害公共利益和他人的合法權益。由水行政主管部門會同有關部門進行調查評價，制定岩溶水系統水資源開發利用規劃，報同級人民政府批准，並報上一級水行政主管部門備案。經批準的規劃是開發利用泉域水資源的基本依據。

2）系統內岩溶地下水取水實行總量控制。統籌泉水流量與系統內不同地區岩溶地下水開采量，不得超過規劃確定的可開采總量，並應符合井點總體布局和取水層位的要求。

3）在岩溶水系統范圍內開采岩溶地下水（包括岩溶泉水）或與岩溶水主排泄區密切相關的其他類型地下水，須依據國務院發布的《取水許可制度實施辦法》和有關規定，辦理取水許可審批手續。用水單位不得擅自變更由水資源管理部門審批的取水用途。

4）在岩溶水系統范圍內新建、改建、擴建工程項目，建設單位須持有環境保護行政主管部門和主管該泉的水行政主管部門批準的對泉域水環境影響的評價報告，計劃部門方可立項。

5）對任何單位從事生產經營活動，造成岩溶水系統水資源（包括地表水）污染的，必須採取有效措施，限期治理。

6）加強系統內岩溶地下水質量動態檢測，合理布置岩溶地下水質、量檢測網，對日取水量1萬m³以上的建設項目，須建立水源水位、水量、水質監測設施。

7）根據泉域水資源變化情況和開采利用狀況，經縣級以上人民政府批准，水行政主管部門可對岩溶水系統內取水許可證持有人的取水量予以核減或限制，並可採取井網合作、封閉停用等措施。

8）加強岩溶水系統范圍內生態建設，特別在系統岩溶地下水補給區開展植樹造林，涵養水源，減少水土流失，改善岩溶地下水補給條件。

9）通過論證，可在有利的地段採取工程措施增加地下水入滲補給量。

10）不得將煤系地層層間岩溶地下水、裂隙地下水與寒武系、奧陶系岩溶地下水進行混合開采；對止水效果失效的岩溶水井，使用單位要進行止水處理，無法處理並對岩溶地下水造成污染的井要採取填埋處理措施。

11）采礦排水應按技術規程進行，水行政主管部門有權進行監督檢查。

12）不得在非帶壓礦區利用坑下裂隙和打孔向下伏岩溶含水層排礦坑水。

13）凡涉及岩溶水系統內岩溶地下水帶壓區的礦產資源開採的礦井，要嚴格開展岩溶水文地質條件論證，對采礦對岩溶水資源的影響問題要有明確的結論意見，建議要經地市級以上水資源行政管理部門審批後方可開采。

二、泉源保護區

泉源重點保護區是指對泉水出露區的保護，在泉源區開展相關活動對岩溶地下水的質與量影響都是直接的，需要嚴格開展水質、水量、自然景觀、衛生環境方面的全方位保護。在泉源保護區內，禁止下列行為：

1）擅自打井、挖泉、截流、引水。

2）將已污染含水層與未污染含水層的地下水混合開采。

3）在泉水出露帶進行開礦、開山採石和興建地下工程。

4）新建、改建、擴建與供水設施和保護水源無關的建設項目。

5）傾倒、排放工業廢渣和城市生活垃圾、污水及其他廢棄物。

此外，要加強保護泉源區的自然、歷史建築景觀。違犯上述規定的行為，應依法限期整改和處治。

三、水量保護區

1.水量一級保護區

水量一級保護區主要是對泉水流量影響敏感的地區，在一年內開采量對泉水流量的削減在80%以上的地區，其主要保護措施有：

1）除在沒有其他水源解決，僅用於人畜生活飲用及少量特殊用途的情況外，不得新增岩溶地下水及與岩溶地下水密切相關的鬆散層孔隙地下水開采井和開采量。

2）對已有取水水源，在有其他替代水源的地區要逐步壓縮岩溶水開采量。

3）禁止在水量一級保護區內的區域岩溶地下水位以下進行下組煤層開采。

2.水量二級保護區

水量二級保護區指泉域內1～5年開采量對泉水流量削減達到80%以上的地區。二級水量保護區的主要保護措施是：

1）控制岩溶地下水開采。

2）合理開發孔隙裂隙地下水。

3）嚴格控制興建耗水量大的建設項目。

4）涉及打井與增加開采量行為，建議由地市級以上人民政府水行政主管部門進行審批。

在水量一、二級保護區內，違犯上述規定的行為，應依法限期整改和處治。

四、水質保護區

1.水質一級保護區

水質重點保護區的主要保護措施為：

1）凡是在進入水質一級保護區前要對各種污染水體進行處理。要求處理後的水質達到國家規定的Ⅲ類地表水標准。

2）禁止在區內新建、擴建向水體排放污染物的建設項目和新增排污口。對已有企業必須要根據地表水納污能力削減污染物排放量。

3）禁止在區內排放超過國家規定的或者地方規定的污染物排放標準的污染物。

4）人工回灌補給岩溶地下水的水質，應當符合生活飲用水水源的水質標准，並須經縣級以上地方人民政府衛生行政主管部門批准。

5）執行對應區內與地表水體污染防治相關的法律、法規。

2.水質二級保護區

除飲用水水源準保護區內禁止的行為外，還禁止下列行為：

1）設置排污口。

2）新建、改建、擴建排放污染物的建設項目。

3）儲存、堆放可能造成水體污染的固體廢棄物和其他污染物。

在水質二級保護保護區內從事網箱養殖、旅遊和使用化肥、農葯等活動的，應當按照規定採取措施，防止污染岩溶含水層。

在水質一、二級保護區內，已建成的排放污染物的建設項目，由縣級以上人民政府依法責令限期拆除或者關閉。