探索基宅地所有權

❶ 積極探索農村土地使用權流轉法律制度新的實現形式——天津市宅基地換房的法律制度研究

南開大學法學院教授萬國華

一、問題的提出

宅基地換房，是在國家現行政策框架內，堅持承包責任制不變、可耕種土地不減、尊重農民自願的原則，農民以其宅基地，按照規定的置換標准換取小城鎮中的一套住宅，農民原有的宅基地統一組織整理復耕，實現耕地「占補平衡」，是天津市推進小城鎮建設的創舉。宅基地換房適應了城鎮化的發展趨勢，是解決「三農」問題的迫切要求，是全面建設小康社會實現農村現代化的必然要求，是解決制約小城鎮發展的土地與資金問題的必然要求。

宅基地換房是一項系統工程，涉及眾多法律關系。天津市宅基地換房的第一批試點已經進入尾聲，第二、第三批試點已經開始運作。第一批試點積累了大量的成功經驗。因此，系統地分析宅基地換房法律制度，既可以為今後開展以宅基地換房模式推進小城鎮建設提供法律支持，為相關主管部門依法決策提供法律參考，又能為全國開展宅基地換房推進小城鎮建設提供示範；同時，宅基地換房在我國還是一項城鄉統籌發展的新探索，目前國內學者研究甚少，具有極高的理論研究價值。

二、宅基地換房的整體法律性質——民商事、行政及其他法律關系的綜合體

宅基地換房涉及的主體眾多，關系復雜，包含大量民商事法律關系、行政法律關系和其他性質的法律關系，明顯具備綜合性的特點。從整體制度分析，宅基地換房是一系列民商事、行政及其他法律關系的綜合體，任何試圖把宅基地換房簡單定性為一種民商事或行政法律關系的做法都是片面的、不全面的。

（一）各種法律關系概覽

宅基地換房中各主體間的法律關系主要如下圖所示。

城鄉土地管理制度改革新論：首屆城鄉土地管理制度改革濱海新區高層論壇論文集

（二）民商事法律關系體系

宅基地換房中，上述主體參與了大量民商事法律關系，構成宅基地換房的民商事法律關系體系。主要包括：村民與村集體之間的換房協議關系；村集體與鎮政府之間的換房協議關系；鎮政府與開發建設投資機構之間的換房總體協議關系；區（縣）政府與開發建設投資機構之間的投資關系；開發建設投資機構與銀行之間的借款合同等關系；開發建設投資機構與勘察、設計、施工、監理單位之間的建設工程合同關系；有關委託方與評估機構之間的委託評估合同關系。

（三）行政法律關系因素

宅基地換房是在政府推動下進行的，政府對整個工程進行規劃、指導和管理，在一些特定情況下直接參與宅基地換房的具體操作。在這一過程中，政府實施了大量的行政行為，產生了大量的行政法律關系。具體包括：行政管理法律關系；徵收補償關系；土地劃撥出讓關系；行政審批關系；行政監督關系等。

上述各種行政法律關系是宅基地換房的重要組成部分，這充分體現了在宅基地換房的整體法律性質中存在著行政法律關系性質的要素。

（四）其他法律關系因素

主要有：村民與村集體經濟組織或村委會之間的群眾自治關系，這種關系主要屬於憲法法律關系范疇；社會保障關系，在性質上具有經濟法的屬性。

綜上四個方面的論述可以發現，在宅基地換房中，存在著民商事法律關系、行政法律關系、憲法法律關系、經濟法法律關系等多種性質的法律關系。因此，宅基地換房的整體法律性質具備綜合性的特點。

三、宅基地換房核心法律關系的性質——自願、平等基礎上的新型置換關系

我們研究認為，宅基地換房協議關系是宅基地換房各種法律關系中的核心法律關系。其性質是一種在自願、平等基礎上的新型置換關系。

（一）新型置換關系的基礎

1.自願

值得注意的是，置換關系中的自願在3個層次的換房協議中具有不同的內涵：在村民與村集體簽訂協議時，既要求簽訂協議的村民自願，也要求村集體的集體自願。而在村集體與鎮政府，以及鎮政府與開發建設投資機構簽訂協議時，自願主要是指集體自願。

2.平等

在農村與村集體、村集體與鎮政府、鎮政府與開發建設投資機構簽訂協議時充分地體現了協議各方的平等地位。

（二）新型置換關系的主體

這種新型置換關系的主體包括農民、村集體、鎮政府、開發建設投資機構。

（三）新型置換關系的標的

天津市宅基地換房涉及的主要標的是：宅基地使用權及宅基地上的原有房屋，新建小城鎮中的新建住房及其國有土地的使用權。

（四）新型置換關系的內容

新型置換關系的主要內容並非簡單的物物交換，而是農民以放棄宅基地使用權與原有房屋的所有權為代價，獲取新建房屋的所有權及相關國有土地使用權，是一種新型的置換，表現在：宅基地使用權被自願放棄，沒有轉讓給開發建設投資機構；原有房屋被拆除，也沒有轉讓；農民在自願放棄宅基地使用權及原有房屋的所有權之後，獲取新建住房的所有權及其土地的使用權；新建住宅的建設者——開發建設投資機構，在交付新建住宅之後，並沒有取得宅基地使用權及原有房屋的所有權。

四、宅基地換房的基本法律原則

（一）合法原則

1.合法的內涵

宅基地換房，是一項創新性的舉措。在這個系統工程中，不乏創新性的制度設計，然而，所有的制度設計都是圍繞合法性原則展開的。因此，合法是指宅基地換房的每個環節都有法可依，依法辦事。

2.合法原則的體現

（1）「承包責任制不變」和「可耕種土地不減」充分體現了合法性原則。「承包責任制不變」和「可耕種土地不減」，是天津市宅基地換房的核心指導思想，符合法律規定。

（2）宅基地換房的具體做法體現了合法原則，下文具體闡述。

（二）自願原則

1.自願的內涵

這里的自願原則，主要強調的是村集體自願，包括自願申請，自願整理宅基地，自願簽訂拆遷還遷協議。

2.自願原則的體現

根據《中華人民共和國物權法》第五十九條、《中華人民共和國村民委員會組織法》第十九條規定，涉及村民利益的重要事項，村民委員會必須提請村民會議討論決定，方可辦理。處置村內土地所有權屬於涉及村民利益的重大事項，應該經過村民會議的大多數同意。天津宅基地換房實踐對此有更高要求，天津市發展改革委《關於在示範小城鎮試點中深入細致做好群眾工作維護好農民權益有關問題的通知》規定：「必須以村為單位進行群眾意願表決，群眾擁護率低於90%，不能參加試點項目，市政府也不批准開展建設。」

（三）創新原則

1.創新的內涵

宅基地換房中的創新是指在現有法律政策的框架下，探索一條城鎮化建設的新路子。

2.創新原則的體現

（1）農村土地整理制度的創新。宅基地換房通過城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤，原宅基地整理復墾在耕地面積不減少的情況下實現了土地利用集約化，為城鎮建設用地開創了新來源，是農村土地整理制度的重大創新。

（2）小城鎮建設和投融資機制創新。從小城鎮建設方式來看，宅基地換房由政府投資組建開發建設投資機構，專業負責小城鎮的開發與建設。小城鎮建設用地享受經濟適用房的優惠政策，通過劃撥方式取得。小城鎮建設的資金不是來自農民，也不是來自政府財政支出，而是通過市場機製取得，政府不賺一分錢，資金平衡，最終的收益全部歸屬於農民。

（3）農村基層工作創新。從農村工作角度來看，天津宅基地換房在具體操作上遵循農民自願，重視村民決議的作用。

（4）管理體制、管理方式創新。小城鎮管理體制、管理方式、小城鎮綜合執法體制等方面進行了創新。小城鎮的管理體制與我國現有的社區管理體制不同，有著自己獨特的機制。

（5）小城鎮社會保障制度創新。小城鎮中的保障對象都是搬遷的農民，農民進入新建小城鎮，享受城市裡的社會保障待遇，還建立了小城鎮農民的住房補貼制度，在社會保障制度方面實現了創新。

（四）平衡原則

平衡原則是宅基地換房遵循和體現的一項重要原則。

1.平衡的含義

天津宅基地換房中的平衡原則是指宅基地換房是在國家不花錢、農民不掏錢、社會耕地不減少的前提下，實現各方利益的平衡與社會的和諧發展。

2.平衡原則的體現

（1）天津宅基地換房實現了各種利益平衡，實現了政府、農民、社會等主體的多贏。

（2）天津宅基地換房有利於建設社會主義和諧社會。

五、宅基地換房具體制度的合法性

既然宅基地換房是一系列規則制度的綜合體，那麼分析宅基地換房制度合法性必然要分析個性具體制度的合法性。

（一）政府主導作用的合法性

政府是宅基地換房辦法的總設計師，積極推動了宅基地換房的順利實施，在這一過程中起著主導作用。宅基地換房涉及天津市小城鎮和社會主義新農村的建設、主要城鄉建設，同時涉及地方經濟、財政、民政、公安等行政工作，屬於地方政府行政管轄范圍，屬於政府的職權范圍。同時，積極採取行政措施，開展城鄉建設，推動城鄉經濟、政治發展，也是政府的職責。

（二）宅基地換房核心關系的合法性

在宅基地換房中，以宅基地使用權及原有地上房屋置換新建小城鎮的一套房屋及其國有土地使用權是其核心關系。分析該核心法律關系的合法性需從幾個方面分析：

（1）宅基地使用權沒有流轉。在我國，《中華人民共和國物權法》剛剛頒布實施，該法第一百五十三條規定：「宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。」但是《中華人民共和國土地管理法》尚沒有關於宅基地使用權流轉的直接規定，因此，依據目前的法律規定，宅基地使用權的流轉是存在法律障礙的。以宅基地換房時，農民自願放棄原有宅基地使用權，拆除地上房屋，不違背現行法律，沒有發生宅基地使用權和原有房屋產權的流轉。因此，宅基地換房的核心法律關系不存在集體建設用地非法流轉的問題。

（2）村民交回宅基地使用權並拆除原住房的行為合法。《天津市土地管理條例》第六十六條第三款規定：「遷村並鎮和村民遷入新建住宅的，原住房應當予以拆除，宅基地收回，進行土地整理。」根據這一款規定，遷村並鎮和村民遷入新住宅的，收回宅基地是一種強制性規范，不需要徵得使用權人的同意即可收回。天津市的宅基地換房符合本條款的規定，農民遷村並鎮和村民遷入新建住宅，放棄宅基地使用權完全合法。

（3）以小城鎮中的住宅及相關國有土地使用權作為置換對價的做法合法。宅基地換房協議雙方有權自主約定置換對價。宅基地換房協議屬於民事協議，在不違反法律的前提下，尊重當事人雙方的意思自由，當事人雙方有權利約定置換對價的具體內容。

（三）申請開展試點與簽訂具體協議的合法性

1.村集體自願申請開展宅基地換房試點的合法性

宅基地換房涉及對村集體的土地所有權進行處分，因而在自願原則下，應該經過村集體的同意，因此，應該在村內進行民主決議。

2.簽訂具體協議的合法性

宅基地換房涉及多種協議，例如：村民與村委會、村委會與政府、政府與開發建設投資機構等，這些以書面協議形式簽訂民事合同、行政合同，確定雙方權利義務的做法符合民事合同與行政合同的相關規定。

（四）運作主體及投融資機制的合法性

1.政府組建開發建設投資機構的合法性

宅基地換房資金需求巨大，需要進行大筆資金的融資。而根據現有法律文件規定，地方政府不能以自身名義進行貸款或通過發行地方政府債券的方式融資，必須組建政府投融資平台。天津宅基地換房中組建了獨立於政府的小城鎮開發建設投資機構，在法律地位上是獨立的民事主體，具備法人資格，以其自身名義進行投融資建設，符合法律規定。

2.融資機制的合法性

小城鎮開發建設投資機構是從事房地產開發的企業法人，有權依法從銀行獲得貸款。根據《中華人民共和國合同法》、《貸款通則》等規定，雙方訂立貸款合同關系，符合法律規定的。

3.稅收返還的合法性

實際生產經營地坐落在試點小城鎮規劃建設區域內的新建企業所繳納的各項稅收，自企業產生稅收之日起，其市、區兩級留成部分，五年內予以全部返還，專項用於小城鎮社會公益性建設和管理支出。這部分稅收屬於市、區兩級財政收入，市區財政依法對其作出處分，給予稅收優惠政策，將其收入在五年內全部返還也是合法的。

（五）小城鎮用地與建設的合法性

1.政府對建新地塊進行徵收合法性

根據《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國土地管理法》的相關規定，為了公共利益的需要，國家可以徵收土地，但應當給予補償。宅基地換房中涉及土地所有權轉變，政府對建新地塊進行土地徵收並給予補償的行為合乎法律規定，因為以下三點：第一，對建新地塊徵收的目的符合公共利益要求。天津宅基地換房對建新地塊予以徵收，其目的在於提高農村建設用地利用水平，節約有限的土地資源，提高農民生活水平，促進小城鎮建設，有利於社會主義新農村建設，這一目的符合公共利益的要求。第二，對建新地塊徵收的程序合法。第三，在對建新地塊的徵收之前考慮集體的意願也是合法的。宅基地換房「一切為了農民，一切依靠農民」，充分尊重農民意願，在試點審批環節已經充分考慮了村集體與農民的意願，不但合法，而且因在行政行為中引入平等理念，保護了相對人的利益，體現了現代法治的要求。

2.新建小城鎮享受經濟適用住宅的優惠政策符合法律規定

根據《經濟適用住房管理辦法》的相關規定，市、縣人民政府有權確定經濟適用房的具體政策。因此，天津市政府有權批准安置房屋享受經濟適用房的有關優惠政策。

3.以劃撥方式取得小城鎮安置房屋的土地使用權符合法律規定

根據《經濟適用住房管理辦法》規定，經濟適用住房建設用地，實行行政劃撥方式供應。

根據天津市人民政府對第一批試點的批示，示範小城鎮還遷房屋享受經濟適用住房的優惠政策。建設用地以劃撥方式取得國有土地使用權，符合法律規定。

4.房屋建設的合法性

由小城鎮開發建設投資機構負責小城鎮建設符合法律規定。

5.以「招拍掛」方式出讓小城鎮經營用地的合法性

根據《中華人民共和國土地管理法》、《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，國有土地使用權可以出讓，經營性用地應該通過「招拍掛」的方式進行出讓，因而宅基地換房中，由相關部門對小城鎮經營性用地進行招標、拍賣、掛牌、出讓的做法合法。

（六）周轉指標的使用與整理復耕的合法性

國土資源部將天津市確定為城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的試點城市，周轉指標的使用與整理復耕是城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的主要內容。天津宅基地換房中對農村建設用地進行規劃整理，採取城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的辦法進行建設用地指標周轉，將農村宅基地與小城鎮房屋進行置換，對原有宅基地進行整理復耕和調劑使用，實現了農民住宅用地的集約化，保持了耕地面積不減少，實現了建設用地的盤活，這些規劃整理措施符合相關法律文件規定。

（七）小城鎮管理的合法性

1.小城鎮行政管理體制的合法性

根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十八條的規定，市轄區人民政府，經上一級人民政府批准，可以設立若干街道辦事處，作為它的派出機關。因此，小城鎮的行政機構及其許可權設置符合法律規定。

2.小城鎮社區管理體制的合法性

就華明示範鎮的現狀來看，小城鎮的社區管理主要是通過設置社區居委會來進行的。社區居委會為群眾性的自治組織，取代原先村委會的職能，並有所創新，主要負責社區內的社會事務、社會保障及治安調解等工作。居委會成員由居民選舉產生。

3.小城鎮物業管理的合法性

小城鎮的物業管理包括物業公司的選聘、更換、解聘，物業服務的內容以及物業服務雙方的權利義務關系等眾多內容。在示範小城鎮的物業管理上，物業管理企業按照國務院《物業管理條例》和《天津市物業管理條例》的相關規定，採用招、投標的方式擇優選聘具有相應資質的物業管理企業。物業公司的更換、解聘均由業主大會決定。物業服務合同的內容及雙方的權利義務嚴格按照國務院《物業管理條例》的相關規定執行。小城鎮物業管理的相關內容符合法律規定。

（八）小城鎮社會保障措施的合法性

1.小城鎮社會保障具體內容的合法性

小城鎮的社會保障主要包括居民最低生活保障、醫療保險、養老保險和住房補貼制度等。由於目前我國尚沒有關於農村社會保障的具體法律規定，2007年7月11日下發了《國務院關於在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，要求在農村建立全面的社會保障制度，但對於具體制度如何設計沒有具體規定。天津市宅基地換房中，小城鎮的社會保障體系比照城市居民的保障標准制定，是合法的。

2.稅收返還保障小城鎮社會保障資金的合法性

小城鎮社會保障的資金主要來源於市、區兩級政府的稅收返還，專項用於小城鎮社會公益性建設和管理支出。這部分稅收屬於市、區兩級財政，不涉及中央部分，市、區財政依其職權對這兩部分作出處分。

綜上所述，雖然在現在法律法規中沒有關於「宅基地換房」的直接的、明確的規定，但是「宅基地置換」具體制度設計的各個基本組成環節都源於法律，具有相關法律依據，因此，宅基地換房的具體制度具備合法性。

六、宅基地換房法律關系的穩定措施

宅基地換房的順利穩定進行對社會經濟發展、和諧穩定具有重要意義。一項完整的法律制度設計應當包括糾紛預防，特別是應當包含糾紛解決機制，以維護有關法律關系的穩定，宅基地換房的法律關系也不例外。我們認為，宅基地換房糾紛預防和解決機制應當包括如下內容：

（1）糾紛預防機制。預防糾紛產生的關鍵是利益分配的平衡問題。集體經濟組織和農民是宅基地換房的重要參與者，維護農民利益，尊重農民意願，可以最大限度預防糾紛產生，在法律框架內注意保護其利益，尊重其意願，充分調動其積極性、主動性，處理好集體經濟組織、農民與開發建設投資機構、政府及政府工作部門、其他相關主體的關系，宅基地換房才能順利進行。

（2）糾紛解決機制。根據宅基地換房中的具體法律關系的性質，糾紛解決機制主要有：協商、調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟（包括民事訴訟和行政訴訟）。根據不同法律關系的性質選擇具體的糾紛解決機制。

七、結論

綜上所述，在組成宅基地換房的若干法律關系中，其核心的法律關系的表現形式是宅基地換房協議，是一種建立在平等、自願基礎之上的新型置換關系。

通過對宅基地換房的整體法律性質、核心法律關系的性質、內在法律原則、具體制度的合法性、糾紛預防與解決機制進行逐步分析之後，我們可以充分地肯定：宅基地換房在我國現有法律的框架內，對土地流轉制度和小城鎮建設制度進行大膽改革與創新，在總體制度上具備合法性。

天津市宅基地換房的實踐，對天津農村的經濟、政治、文化體制的發展與完善作出了突出貢獻，同時對全國的城鎮化建設、社會主義新農村建設的立法實踐也具有豐富的借鑒意義。

宅基地換房在我國還是一項城鄉統籌發展的新探索，對相關民事、經濟、行政領域的法學研究具有積極的研究價值。我們預測，宅基地換房將在未來引發國內學者對其進行法學研究的熱潮，填充相關法學理論的研究空白，從而大大提高國內學者在宅基地換房領域的學術水平，並通過法學理論研究進一步促進社會主義法治的發展。

❷ 農村宅基地新政策是怎麼規定的

一、完善土地徵收制度，縮小土地徵收范圍，探索制定徵收目錄,嚴格界定公共利益用地范圍，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。

政策解讀：國家為了公共利益的需要，可以對土地實行徵收或者徵用並給予補償。可是現實中，某些地方政府以公共利益為名徵用農民集體土地，卻將土地用於房地產開發、企業項目建設等。

而在對農民補償方面，國家規定土地補償費和土地安置補助費加起來，不超過土地前三年平均產值的30倍。如果按照農業種糧的用途進行補償，按一畝平均毛收入1000元來算，每畝30倍才3萬元，可被徵收後建成樓房，一平米就要賣5000元!

二、建立農村集體經營性建設用地入市制度，賦予農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股權能,明確入市范圍途徑。

政策解讀：近些年，一些地方政府的財政收入很大一部分靠「賣地」，可是土地資源終歸是有限的。有一些城市在擴張過程中需要並入一些周邊的農村，這就是農村集體經營性建設用地入市的需求之一。

把類似於村辦企業、工廠等農村集體經營性建設用地建立入市制度，並與國有土地「同權同價」，農民可以利用出讓、租賃、入股等多種方式，實現集體經營性建設用地的保值和增值!

三、改革完善農村宅基地制度，探索進城落戶農民自願有償退出或轉讓宅基地，改革宅基地審批制度。

政策解讀：

試點宅基地改革，基本原則是一戶一宅，未來針對歷史原因形成的一戶多宅或宅基地閑置，國家可能採取的措施會「很簡單很暴力」——征稅!超過標准、面積過大的宅基地也要征稅!對人均耕地少，二、三產業比較發達的地區，

原則上或不再進行單宗分散的宅基地分配，而是通過集中建設農村公寓、農民住宅小區落實一戶一宅。而對於那些在城鎮落戶的農民，他們村裡的宅基地可以在「自願」的前提下，有償退出，由村集體出資購買。

河南省已經出台政策，要求各地市建立農村宅基地退出資金庫，對自願退出宅基地且不再申請新宅基地的農民，給予一次性經濟補助。

(2)探索基宅地所有權擴展閱讀：

一、申請條件

1、因子女結婚等原因確需分戶，缺少宅基地的；

2、外來人口落戶，成為本集體經濟組織成員，沒有宅基地的；

3、因發生或者防禦自然災害、實施村莊和集鎮規劃以及進行鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設，需要搬遷的。

二、農村村民有下列情形之一的，不予批准使用宅基地：

1、年齡未滿十八周歲的；

2、原有宅基地的面積已經達到規定標准或者能夠解決分戶需要的；

3、出賣或者出租村內住房的。

由於各省的規定有些出入，具體還要到當地的土地部門進行咨詢後才能確定，總的程序和步驟就是上面所述，如有其他問題，請補充提問。

使用程序

農村村民建住宅需要使用宅基地的,須要完成以下程序：

一、申請

申請人持申請材料向當地村委會提出書面用地申請。村委會應當在每一個季度集中申請材料，依法召開村委會或村民代表大會進行審議，並張榜公布，在張榜公布之日起15個工作日內本村村民未提出異議或者異議不成立的，上報給鄉鎮國土資源所初審。

二、現場勘查

鄉(鎮)人民政府組織國土資源所進行現場勘查和群眾調查，審查建房用地和建設申請條件，並製作勘查筆錄和審查意見書。

三、填申請表

國土資源所初審合格後發放《農村村民住宅用地與建設申請表》。

四、村委會審查

村委會對申請人提交的《農村村民住宅用地與建設申請表》進行審查並簽署意見，證明申請人的原住宅用地情況和家庭成員現居住情況，由負責人簽字，同時加蓋村民委員會公章，報鄉(鎮)人民政府審核。

五、審核上報

鄉(鎮)人民政府在收到村委會上報的住宅建設用地申請材料後完成審核並現場確定規劃用地范圍，並報縣國土資源局初審。縣國土資源局對符合審批條件的上報縣人民政府。

六、審批

縣人民政府批准用地的，由縣國土資源局頒發《建設用地批准書》。

七、放樣

由國土資源所牽頭協同鄉鎮政府人員根據《建設用地批准書》和《村鎮建設工程規劃許可證》到實地放樣，劃定范圍，填寫《放樣記錄卡》，放樣參加人應當在《放樣記錄卡》上簽字。放樣後，用地申請人方能動工建設。

八、驗收發證

新建、改建、擴建農村村民住宅，應當自房屋竣工驗收合格之日起30個工作日內依法申請辦理土地初始登記或者變更登記手續和房屋產權登記手續，領取土地使用權證書和房屋所有權證書。

❸ 農戶參與土地流轉的一個新探索——宅基地換房「天津模式」的跟蹤觀察

南開大學經濟研究所副所長謝思全

一、宅基地流轉的「天津模式」

中國正在經歷快速的城市化進程。快速的城市化進程給中國經濟與社會帶來了巨大的成果。然而，在這些快速增長的成果中，卻很少有為快速城市化作出了巨大貢獻的農民的收益。非但如此，在快速城市化的背後，還積累了一些與其不相適應的矛盾和問題。比如，快速城市化進程所導致的城鄉二元分化問題；快速城市化進程所導致的農地徵用矛盾問題；快速城市化進程所導致的人口流動與社會轉型問題，等等。

南開大學濱海開發研究院的一個課題組跟蹤調查了中國最大的城市之一——天津市在快速城市化進程中由農地徵收所引發的矛盾，以及地方政府為解決這一矛盾所作出的積極探索。課題組認為，在城市擴張、農地徵收引發了諸多矛盾的情況下，天津市通過「宅基地換房」的模式（也稱農村建設用地流轉的「天津模式」），探索了一種由政府引導，農戶參與的農地轉化模式。該模式統籌考慮了中國城市化進程的推進、農地徵用矛盾的緩解，以及農民利益的保護等諸多問題，應該是一個可供觀察、值得借鑒的有益模式。

所謂「以宅基地換房」建設小城鎮，是在堅持承包責任制不變、可耕種土地不減、尊重農民自願的原則下，農民以其宅基地按照規定的置換標准無償換取小城鎮中的一套住宅，遷入小城鎮居住，農民原有的宅基地統一組織整理復耕，實現「占補平衡」。這種在現有的土地制度框架下的農村集體建設用地流轉試驗，具有積極的示範意義。我們可以從政府和農戶兩個方面進行觀察。

二、城市化進程中的政府功能

政府參與城市化進程，包括規劃、征地、籌資、建設等，本質上是一個提供公共服務的過程，即通過要素資源的集聚，實現真正的外部性效應。這個過程不可能由分散的市場個體通過交易來完成，而必須由政府來承擔。

但是，由於土地所有權的農村集體所有，所以政府在城市化中的土地獲取，需要與農民進行協商，通過引導、示範和說服，促進農村建設用地向城市建設用地轉化。

「天津模式」中的政府通過財政先期投入，規劃和建設了現代化的小城鎮，形象具體地對農民進行示範和引導。這種做法不是「先取於民」，而是「先付於民」；而且，宅基地換房獲得的土地收益，在依法進行必要扣除後，全部返還於民，用於新型小城鎮的建設之中。

這些做法體現了政府公共服務的基本功能，也符合中央政府關於施政為民、科學發展的指導思想。較之以往政府強制拆遷的行為及後果，「天津模式」應該是一個協調和諧的做法。

近期，由於美國金融風暴引發的經濟衰退，以及對中國經濟的影響日益顯現。通過政府的財政功能加大國內投入，啟動內需，施惠於民，已經成為中國政府未來宏觀調控的一個主要方向。通過城鄉統籌，改變傳統農村面貌，使更多的農村居民分享城市化、工業化進程的收益，是其中的一個重要方面。而加大對新型小城鎮建設的投入，推動大城市周邊的傳統農村、傳統農民走向新生活的「天津模式」，正是對中央宏觀調控方向的跟進，扣緊了黨的十七屆三中全會的主題。

三、宅基地流轉中的農戶參與

在農村集體建設用地轉為城市建設用地的過程中，農民利益的保護及對農地的合理補償成為問題的焦點。一種能夠獲得社會廣泛支持的觀點認為，農民是土地的主人，農村集體對土地具有所有權，因此，宅基地流轉應該是農民自主的交易行為，不應由政府插手。

但是，農民完全參與土地流轉是有成本的，包括交易對象的搜尋、談判和簽約成本等。因此，盡管完全參與似乎可以提高農戶的凈收益，但卻會因交易成本的增大而下降，進而導致交易失敗。相反，政府參與可以通過集約降低市場的交易成本，但卻降低了農民參與度，進而又降低了農民分享城市化凈收益的程度。可見，農民在土地流轉中的參與度與交易成本是此消彼長的。

因此，在現實的農村宅基地流轉中，看起來農民與政府之間存在著利益沖突，同時也存在著利益互補。因此，完善宅基地流轉制度的關鍵不僅是要消除沖突，而且是在於機制設計如何既能降低土地流轉的交易成本，又能保證農民的參與度，提高農民分享凈收益的比例，使得城市化的過程中各利益主體和諧相處，共享利益。

「天津模式」在這一問題上給出的答案，首先是將尊重農民意見，注重農民參與作為農地轉化的一個基本原則。這體現在試驗選擇、方案制訂、房型設計、分配方案等各個環節上。如每個環節都要通過村民大會討論；以村民簽字認可作為農民表達意見的依據；最後由村委會代表村民向上級政府提出參加流轉試驗的申請。

而且，值得注意的是，在「天津模式」的設計中，如果有的村莊中多數農戶不願意參與宅基地流轉，表現為村民大會未通過方案，或者村民簽字認可的比例過低，則該村莊參與流轉的試驗將不會被政府批准。這就從正、反兩個方面體現了「天津模式」尊重農民意見和農戶參與的設計理念。

接下來應該做的，就是按照黨的十七屆三中全會關於宅基地管理的指導思想，將試驗模式完善和發展，使之成熟，直至可以推廣。

還應該注意到，小城鎮建設中的政府引導，要充分考慮農民向城市轉化的長期性和復雜性；因此工作更要耐心、細致，不能急功近利，否則，好心辦壞事，結果不會有人領情。

❹ 農村宅基地將探索自願有償退出機制什麼意思

農村閑置宅基地實行自願有償退出。集體經濟組織可以根據有穩定的其他居住條件的宅基地使內用權人申請，採取容置換、獎勵、補助或者城鎮購房補貼等方式協商收回空閑或者多餘的宅基地。 草案同時也對農村閑置宅基地退出後的用途做了部分規定。草案二十八條提出，退出的農村宅基地依法優先用於滿足本集體經濟組織成員符合規定申請宅基地的需求，或者按照有關規定進行整理、復墾和利用。

❺ 探索宅基地所有權資格權三權分置有哪些注意事項

答：所謂「三權分置」，即宅基地所有權、資格權和使用權。

以農民房內屋為例，宅基地土容地歸集體所有，什麼人具有資格來享有這塊土地上所產生的收益，則為村集體成員，也即收益按照資格權進行分配，但具有資格的人並不一定使用相應的宅基地，可以將使用權讓渡給其他人從而獲得收益。如果三權不清，進入市場後可能會引發矛盾。

政府不再壟斷住房供地，需要注意的是住房與商品房是有區別的，目前看，政策更多提及的是租賃住房試點，集體土地用作租賃用地是試點方向。

❻ 北京將積極探索建立宅基地有償退出機制

鳳凰網房產訊 據北京市人民政府網站8月11日消息，北京市人民政府發布關於落實戶有所居加強農村宅基地及房屋建設管理的指導意見，意見指出將積極探索建立有償退出和轉讓機制。各相關區可多渠道籌集資金，探索通過多種方式鼓勵進城落戶及因繼承、贈與或購買房屋形成「一戶多宅」的村民，自願有償退出閑置宅基地，具體房屋補償標准由本集體經濟組織民主決策確定。

全文如下：

一、堅持規劃引領管控，落實村民戶有所居

(一)依法編制村莊規劃。各相關區要依據國家和本市相關規定，指導鄉鎮編制村莊規劃，為宅基地及房屋建設管理提供依據。在編制村莊規劃時，應當本著節約集約利用土地和保護耕地的原則，統籌考慮生態控制線、城市開發邊界和城鄉建設用地總量(分區)控制目標，合理安排宅基地用地。嚴格控制新增宅基地佔用農用地，不得佔用永久基本農田;涉及佔用農用地的，應當依法辦理農用地轉為建設用地審批手續。村莊規劃應當對村民住宅建設布局，建築風貌，房屋間距、層數和高度以及基底面積和高度等作出規范。

(二)嚴格執行村莊規劃。村民建設住宅應當符合村莊規劃，並盡量使用原有宅基地和村內空閑建設用地，要按程序申報，獲得批准後方可建設。宅基地涉及文物保護單位保護范圍及其他各類建設控制地帶的，要按照有關規定報相關部門審批。宅基地上建房應當本著安全、適用、經濟、綠色、美觀的原則，遵守村規民約，方便村民生活，體現當地歷史文化、地區特色和鄉村風貌。

(三)分區分類落實村民戶有所居。各相關區可結合本區實際，在尊重村民意願的基礎上，通過以下四種途徑並重點通過前三種途徑落實村民戶有所居。

1.對已經在城鎮穩定就業並納入城鎮職工社會保障體系的村民，可通過納入本區居民住房保障體系實現戶有所居。沒有宅基地但已享受保障性住房的村民，村集體不得再為其提供宅基地;已有宅基地再申請保障性住房的村民，應按有關要求處置地上房屋並退出原有宅基地，不退出的不得為其提供保障性住房。

2.對具備條件且村民有積極性的鄉鎮、村，相關區可統一規劃，鼓勵鄉鎮、村通過集中建設村民公寓、村民住宅小區等方式，引導村民集中居住，實現戶有所居。各相關區要結合本區實際制定具體申請政策，申請集中居住的應當是無宅基地的村民或自願退出原有宅基地的村民。

3.對已依法、合理取得宅基地的村民，引導其在符合村莊規劃的前提下，經鄉鎮政府審批，通過在原有宅基地上適當增加建築面積緩解村民住房緊張，實現戶有所居。

4.對無法通過上述三種途徑落實村民戶有所居的，可通過合理安排建設用地指標、村莊整治、廢舊宅基地騰退等多種方式提供宅基地空間，緩解村民住房緊張問題，並嚴格按照申請條件進行審批。

二、依法確定宅基地申請條件，規范履行審批手續

(四)明確宅基地用地相關標准。村民一戶只能擁有一處宅基地。每戶宅基地用地標准，人多地少的地區最高不得超過167平方米，其他地區最高不得超過200平方米，具體標准由各相關區根據本區實際情況確定。村民應嚴格按照批准面積和建房標准建設住宅，禁止未批先建和超面積、超高度建房。對按照統一規劃批准易地建設住宅或集中居住的，應嚴格按照「建新拆舊」的要求，依據相關規定退出原有宅基地。

(五)明確宅基地申請資格和條件。宅基地申請主體應當是具有本集體經濟組織成員資格或符合有關政策規定的村民。符合下列情形之一且未將原住宅出賣、出租、贈與或改作生產經營用途的，可申請宅基地：一是本戶內有兩個(含)以上子女，除一名和父母共同居住的子女外，其他子女達到法定結婚年齡、無房分居且現有宅基地按照所在區規定用地標准無法分戶擴建的;二是因地質災害搬遷、新村建設等按照統一規劃批准使用宅基地的;三是經村委會同意，確因交通不便、飲水困難等原因申請村內易地搬遷的;四是國家工程等公益性建設佔用原宅基地未進行住房安置的;五是其他符合法律法規規定的情形。

(六)依法規范履行宅基地審批手續。村民申請宅基地應向村委會提出書面申請，經村民會議或村民會議授權的村民代表會議審議且公示無異議後，報所在鄉鎮政府。鄉鎮政府要嚴格依據村莊規劃及有關規定，到場審查合格後進行審批。經依法批準的宅基地，村委會應及時將審批結果張榜公布。鄉鎮政府下達宅基地批復後，要及時組織有關人員到實地釘樁放線。

三、嚴格履行宅基地建房審批手續，加強建設管理

(七)加強建房設計管控。依法、合理取得宅基地的村民申請在宅基地上新建、改建、擴建、翻建房屋(以下簡稱村民建房，包括住房和附屬用房)的，要嚴格依據村莊規劃對房屋間距、層數和高度，基底面積和高度等規范的標准執行;村莊規劃尚未編制完成或雖已編制完成但對上述相關標准未作出規范的，由鄉鎮政府按照實際情況報區政府審批後確定。村民建房基底面積占宅基地面積原則上不得超過75%，房屋檐口高度(以房屋基底上平面起計算)原則上不得超過7.2米。房屋四至(含滴水)垂直下落投影、台階均應控制在自家宅基地范圍內。要加強村民建房風貌管控，村莊內建築風貌應相互協調，鼓勵引導村民選用有關部門無償提供的通用標准圖集進行建設，也可委託設計單位、施工單位、國家注冊專業人員進行設計。

(八)嚴格履行建房審批手續。村民建房應當征詢相鄰土地使用權人意見，並攜帶選定的通用標准圖集中相應戶型圖或滿足基本質量標准且具有基本結構設計的施工圖，向村委會提出書面申請，經村委會審議且公示無異議後(四鄰意見不一致的由村委會形成是否同意其建房的決議)，報所在鄉鎮政府。鄉鎮政府要嚴格依據村莊規劃及有關規定進行審批，出具建房批復。

(九)切實加強施工管理和服務。村民建房要嚴格按照建房批復進行，可自行施工，也可選擇施工單位、國家注冊專業人員及其組織的施工隊伍或者經住房城鄉建設部門培訓合格的建築工匠承接施工並簽訂施工協議。施工過程中，要遵守國家和本市建築安全、消防安全、環境保護、抗震設防和綠色發展等有關要求，便於消防取水和消防車輛通行，形成施工記錄。村民對建設房屋的質量安全負全責，承擔建設主體責任;村民房屋的設計、施工、材料供應單位或個人分別承擔相應的建設工程質量和安全責任。鄉鎮政府和村委會要加強施工全過程監管和服務，督促落實抗震設防和綠色發展等措施。

(十)依法加強建房後續管理。房屋建成後，鄉鎮政府要組織相關人員到現場對房屋位置、面積、層數、高度以及抗震設防和綠色發展措施落實情況等進行驗收。公安機關應按照《北京市門樓牌管理辦法》規定，根據建房批復等受理編制門牌，並為不動產登記部門出具《北京市門樓牌編號證明信》。經合法審批建設且符合建設要求的村民住宅，可依據本市有關規定申請辦理確權登記手續。鄉鎮政府對管理過程中形成的文書、照片、影音等資料應及時歸檔，實行「一戶一檔」管理並建立台賬。

四、穩慎處理歷史問題，積極探索有償退出和轉讓機制

(十一)穩慎處理因歷史原因超標准佔用宅基地等問題。對於1982年以前劃定的或因轉讓及房屋繼承、贈與等原因形成的超出現行規定面積標准佔用的宅基地，超占面積達到現行規定標准且戶內具備分戶條件的，允許其家庭內部分戶後優先使用，但應嚴格履行宅基地審批手續;超占面積未達到現行規定標准或戶內不具備分戶條件的，仍由其繼續使用，並按照村莊規劃或待轉讓及房屋繼承、贈與時逐步調整。對於村民非法佔用農用地建房等歷史遺留問題，要依法逐步進行整治。

(十二)積極探索建立有償退出和轉讓機制。各相關區可多渠道籌集資金，探索通過多種方式鼓勵進城落戶及因繼承、贈與或購買房屋形成「一戶多宅」的村民，自願有償退出閑置宅基地，具體房屋補償標准由本集體經濟組織民主決策確定。鼓勵和引導村民在徵得村集體經濟組織同意的前提下，向本集體經濟組織內部符合宅基地申請條件的村民轉讓宅基地，各區要探索通過制定示範合同等方式，規范引導轉讓行為，轉讓合同生效後應及時辦理宅基地使用權變更手續。嚴禁城鎮居民到農村購買宅基地和宅基地上房屋。嚴格執行國家和本市戶籍政策，除法律法規規定情形外，嚴禁城鎮居民戶籍向農村遷移，嚴格管理農村間的戶籍異地遷移。

五、切實加強閑置宅基地和閑置住宅盤活利用管理

(十三)依法規范閑置宅基地和閑置住宅盤活利用。在落實戶有所居、保障本村村民居住需求的前提下，村集體經濟組織及其成員可依法通過盤活利用閑置宅基地和閑置住宅發展鄉村旅遊、餐飲民宿和文化體驗等產業。盤活利用的閑置住宅應當是在合法宅基地上已經閑置且預期繼續閑置2年以上的住宅，原則上應以現有集體建設用地(宅基地)使用權證及規劃自然資源、住房城鄉建設部門或鄉鎮政府核發的住宅建設手續作為權利證明依據，沒有依據的可由村委會出具證明。在確保村民合法權益的前提下，要兼顧集體與個人利益，規范引導村集體經濟組織及其成員通過自營、合作、出租等方式盤活利用。出租用於居住或經營的，要嚴格遵守國家和本市有關規定，履行出租登記手續，租賃合同期限不得超過20年，嚴禁出租不符合條件的房屋，嚴禁違法群租。

(十四)充分發揮村集體的組織引導作用。鼓勵和支持村集體通過自營、合作或統一組織對外出租等方式開展經營;對成員經村集體同意後開展經營的，村集體要切實加強管理。村集體可通過統一組織、提供公共設施和服務等方式，獲取合理的經營收益和管理費用，並嚴格納入集體資產進行管理、分配和使用。在尊重農民意願並符合規劃的前提下，鼓勵村集體積極穩妥開展閑置宅基地整治，整治出的土地優先用於滿足農民新增宅基地需求、村莊建設和產業發展。閑置宅基地盤活利用產生的土地增值收益應惠及集體經濟組織全體成員，村民易地搬遷節省出的宅基地指標應優先用於村集體發展產業。

(十五)嚴格防止各類違法建設。盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，要嚴格按照村莊規劃和村莊建築風貌管控要求進行。地質災害易發區等存在安全隱患的村莊以及已列入搬遷計劃、擬拆遷騰退和已納入城市開發邊界內的村莊不得開展盤活利用工作。享受過政策性搬遷的舊村址，要嚴格執行調整後的規劃，已經調整為非集體建設用地的，必須復墾復綠;仍規劃為集體建設用地的，在消除安全隱患前不得開展盤活利用工作。嚴禁社會資本利用宅基地建設別墅大院和私人會館，嚴禁借租賃、盤活利用之名違法違規圈佔、買賣或變相買賣宅基地。

(十六)切實加強安全監管。盤活利用的閑置住宅應當符合本市抗震設防和綠色發展要求。開展經營活動過程中要嚴防火災，存在消防安全隱患的，必須依據相關標准進行整改。村委會和村集體經濟組織要加強安全監管，杜絕治安、消防、衛生等安全隱患。

六、加強組織保障

(十七)全面加強黨建引領。各級黨組織要加強對黨員、公職人員、村幹部的監督管理，帶動廣大群眾嚴格遵守國家和本市宅基地及房屋建設管理相關規定。嚴禁黨員、公職人員、村幹部違法違規佔用土地或超占、多佔宅基地建房。對違法違規建房的當事人以及相關責任人，堅決依法依規依紀嚴肅查處;對觸犯刑法、構成犯罪的，要依法追究刑事責任。

(十八)建立健全管理機制。加快建立市級指導、區級主導、鄉鎮主責、村級主體的宅基地及房屋建設管理體制機制，各級各部門要依法履行職責，加強監督管理。加快建立宅基地統計調查制度，組織開展宅基地和農房利用現狀調查，全面摸清宅基地規模、布局和利用情況。逐步建立宅基地及房屋建設基礎數據和管理信息系統，推進宅基地及房屋建設規范化、信息化管理。

(十九)明確市級部門職責。市農業農村局負責宅基地改革和管理工作，指導宅基地分配、使用、流轉、閑置宅基地和閑置住宅盤活利用以及責令退還村民建住宅非法佔用的土地等。市規劃自然資源委負責指導村莊規劃編制及宅基地合理布局、宅基地建房審核報批、房地一體確權登記頒證、標准建築圖集編制發放以及違法建設認定等。市住房城鄉建設委負責宅基地上房屋建設的指導和技術服務等。其他相關單位按照各自職責，共同做好宅基地及房屋建設管理相關工作。

(二十)強化區級主導職責。各相關區政府對本區內宅基地及房屋建設管理工作負總責，履行統一監督管理職責，指導鄉鎮編制村莊規劃，負責村莊規劃審批、宅基地涉及農用地轉為建設用地的申報、閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的組織統籌以及村民建房的指導和技術服務等;要強化組織領導，切實加強宅基地及房屋建設管理體系建設，加大支持力度，充實力量，落實經費，改善條件，確保工作有人干、責任有人負。

(二十一)壓實鄉鎮屬地責任。鄉鎮政府對本轄區內宅基地及房屋建設管理工作負主責，負責組織村莊規劃編制，合理安排宅基地用地，閑置宅基地和閑置住宅盤活利用管理，宅基地及建房審批，建房施工監管、指導和服務，違法違規建房的制止和查處等。探索建立宅基地及建房統一管理機制，建立聯審聯辦制度。開展宅基地及建房動態巡查，及時發現和處置各類違法違規行為。對於未經批准使用宅基地進行村民住宅建設的，符合村莊規劃的，責令其補辦審批手續;不符合村莊規劃的，責令限期拆除;有租金收入的，沒收租金收入，並處租金收入一倍的罰款。

(二十二)發揮村級主體作用。村委會要依法完善宅基地村民自治管理程序，強化村規民約的監督約束作用，具體負責本村宅基地及建房的申請核實、施工管理、宅基地用地調整、超占面積處置、退出處置、糾紛調解以及宅基地違法用地的勸阻和報告等;配合村集體經濟組織開展閑置宅基地和閑置住宅盤活利用等工作。村集體經濟組織負責配合村委會做好集體經濟組織成員資格認定等工作，對本村以外的個人或單位使用本集體宅基地的，由村集體經濟組織收取相關費用。

各相關區政府要根據本指導意見制定管理辦法或實施細則。

北京市人民政府

2020年7月31日

❼ 什麼是探索宅基地所有權

宅基地來，是指農村的農戶或個源人用作住宅基地而佔有、利用本村集體所有的土地。只有使用權！但宅基地上的房屋及附屬物有繼承權等。
1、是土地管理法里的名詞。

2、法律依據是土地管理法、國土資源部的行政法規、以及各省的宅基地管理辦法，在實踐中，主要是依據各省的宅基地管理條例來進行申請的。根據國土資源部《關於加強農村宅基地管理的意見》，堅決貫徹「一戶一宅」的法律規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過省（區、市）規定的標准。這個標准要根據各省自己的規定來辦理。

❽ 發改委：加快探索宅基地三權分置

觀點地產網訊：5月6日，國家發展改革委召開專題新聞發布會，發改委發展戰略和規劃司司長陳亞軍出席，並答記者問。
陳亞軍介紹到，目前農村土地制度改革取得新突破。明確第二輪土地承包到期後再延長30年，農村承包地「三權分置」制度正式確立並加快落地，農村集體經營性建設用地入市制度在試點地區取得明顯效果，提高了農村土地和勞動力的利用效率。
不過，陳亞軍指出，城鄉融合發展體制機制還不夠健全，還存在一些明顯的制度短板。其中，城鄉居民收入比從最高點的2007年3.14倍，持續下降到2012年的2.88倍，進而下降到2018年的2.69倍，但近幾年的縮小幅度逐漸收窄，農民持續增收面臨比較大的挑戰。
在改革過程中，要建立健全有利於城鄉要素合理配置的體制機制，其中包括改革完善農村承包地制度，落實好第二輪土地承包到期後再延長30年的政策，完善農村承包地「三權分置」制度。
穩慎改革農村宅基地制度，加快探索宅基地所有權、資格權、使用權「三權分置」，探索對增量宅基地實行集約有獎、對存量宅基地實行退出有償。
建立集體經營性建設用地入市制度，按照國家統一部署，在符合國土空間規劃、用途管制和依法取得的前提下，允許農村集體經營性建設用地入市，允許就地入市或異地調整入市；允許村集體在農民自願前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市。
健全財政投入保障機制，以財政資金投入引導社會資本加大投入，提高土地出讓收入對農業農村的投入比例，支持地方政府在債務風險可控前提下發行政府債券。

❾ 什麼是宅基地的三權分置

「我國將探索宅基地所有權、資格權、使用權『三權分置』，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權，適度放活宅基地使用權。」這是國土資源部部長姜大明在2018年全國國土資源工作會議上的表態，當時引起大家的廣泛關注。

為什麼要設立「三權分置」？

目前學界對於宅基地流轉存在兩種觀點，一種主張以「穩」為主，一種則主張以「活」為主。

所謂「穩」，即將流轉范圍限定在本集體經濟組織內部。主張理由是出於對農民可能失去宅基地和農村土地非農化的擔憂，並由此導致農村社會秩序穩定的擔憂，也認為宅基地流轉對增加農民財產性收入和復墾增加耕地的實際作用不大。

主張以「活」為主的，主要是出於盤活利用閑置宅基地、激活農村沉睡土地資產、增加農民財產性收入的考慮，認為流轉范圍限定在本集體經濟組織內部抑制了流轉交易需求。

因此，如何解開「穩」與「活」的死結，便亟待制度創新。目前來看，建構宅基地產權分置制度被認為是可行的路徑方式，也就是將目前集體和農戶的宅基地權利一分為三，分別設立所有權、資格權和使用權。

「三權分置」便是為了有效化解「穩」與「活」的矛盾，即在穩住農戶宅基地佔有的同時，逐步放活宅基地的使用。

中國農業大學土地科學與技術學院教授、北京土地學會會長朱道林表示，關於宅基地「三權分置」，應該是類似於保持宅基地集體所有權不變，集體農戶宅基地權利不變的情況下，鼓勵農村住宅租賃、流轉的一種方式。

這一做法對於分布在城鄉接合部，尤其是大城市近郊區的農村住宅，鼓勵其通過租賃方式進行流轉，滿足住房租賃市場的需求，是有積極意義的。

❿ 農村宅基地將探索自願有償退出機制或出方案

2015年11月3日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《深化農村改革綜合性實施方案》，這是當前我國農村改革的頂層設計，是農村經濟社會發展關鍵時期的關鍵部署。

按照方案要求，當前和今後一個時期，深化農村改革要聚焦農村集體產權制度、農業經營制度、農業支持保護制度、城鄉發展一體化體制機制和農村社會治理制度等5大領域。對這5大領域改革的核心問題，要明確大的方向、主要內容和重大方針對策，進一步理清改革思路。

產權制度改革 耕地延包辦法將出具體方案

開展農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。及時總結經驗、不斷完善，形成可復制、可推廣的改革成果。(基本思路詳見制圖)

深化農村土地承包經營制度改革。抓緊修改有關法律，落實中央關於穩定農村土地承包關系並保持長久不變的重大決策，適時就二輪承包期滿後耕地延包辦法、新的承包期限等內容提出具體方案。

解讀

明晰的產權是市場經濟的核心。當前，我國市場化改革向縱深推進，農村集體資產歸屬不清、權責不明、保護不嚴、流轉不暢等問題凸顯。如何讓農村「沉睡的資產」活起來，讓農民享有更多財產權利？成為下一步農村改革繞不開的問題。

「走市場經濟道路，明晰產權是個不可迴避的話題。農村集體產權越清晰，農村的市場活力就越強大。」國家行政學院教授汪玉凱認為，目前我國農村集體產權制度改革相對滯後，導致一方面農村各類要素潛能無法被激活，另一方面也不利於農民合法權利的保護。

這份方案對這一問題著重提及。方案提出，建立健全符合社會主義市場經濟體制要求和社會主義初級階段實際的農村集體產權制度，必須以保護農民集體經濟組織成員權利為核心，以明晰農村集體產權歸屬、賦予農民更多財產權利為重點……確保集體經濟發展成果惠及本集體所有成員。

「大力推進農村集體產權制度改革，有利於拓展農民財產性收入來源，有利於建立農民增收長效機制。」葉興慶認為，進一步放活土地經營權、開展集體經營性建設用地入市試點、推進集體資產確權到戶等都會成為今後改革的看點。

農業經營體系 扶持農民工返鄉辦家庭農場

培養職業農民隊伍。制定專門規劃和切實可行的政策，吸引年輕人務農，培育新型職業農民，造就高素質的新型農業生產經營者隊伍。扶持有技能和經營能力的農民工返鄉創辦家庭農場、領辦農民合作社，創立農產品加工、營銷企業和農業社會化服務組織。

解讀

糧食生產依賴「386199」部隊、務農老齡化、農業後繼乏人、生產效率低下……「誰來種地」「怎麼種地」制約我國農業做大做強。

對此方案提出，吸引年輕人務農，培育新型職業農民，造就高素質的新型農業生產經營者隊伍。提出加快培育家庭農場、專業大戶、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體。

「相比於小農戶，家庭農場、專業大戶等新型農業經營主體具有一定的生產資金和規模，可以進行規模化經營，收益相對可觀，能解決『誰來種地』問題；而職業農民懂技術、善管理，還能解決『怎麼種地』問題，有利於傳統農業向現代農業轉型。」中國社科院農村所研究員黨國英說。

專家指出，方案傳遞出國家將大力扶持新型職業農民、新型經營主體的強烈信號，預計下一步財稅、金融等相關政策均會向這方面明顯傾斜。

支持保護制度 現行「三項農業補貼」將合並

建立農業農村投入穩定增長機制。把農業農村作為財政支出的優先保障領域，中央預算內投資繼續向農業農村傾斜，確保農業農村投入只增不減。

開展農業補貼改革試點，將現行的「三項補貼」(農作物良種補貼、種糧直補、農資綜合補貼)合並為「農業支持保護補貼」，優化補貼支持方向，突出耕地保護和糧食安全。

解讀

一方面國家財政收入增速明顯放緩，一方面國際糧價保持低位，還要不要加大對三農投入？如何改革農業支持保護制度？這成為近期從學界到市場熱議的一大焦點話題。

「近年來，在國家糧食連年豐收、國際糧價持續走低的情況下，有人認為國家對農業的支持力度可以減弱。而文件提出農業投入只增不減，農業支持保護力度繼續加大，體現出中央對三農工作不放鬆、確保農業重中之重地位的政策意圖。」中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭鳳田說。

方案明確提出，建立農業農村投入穩定增長機制。把農業農村作為財政支出的優先保障領域，中央預算內投資繼續向農業農村傾斜，確保農業農村投入只增不減。

「文件體現出工業反哺農業、城鄉協同發展的共享發展新理念。」黨國英說。

方案還強調對財政支農支出結構加以優化，對此鄭鳳田認為，財政支農確實存在著效率不高、精準度不夠等問題，一些涉農專項資金呈現「小、散、亂」特徵。今後財政支農首先會向種糧大戶、主產區等傾斜，這也有利於農業轉方式。

（以上回答發布於2015-11-03，當前相關購房政策請以實際為准）

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