天津集体建设用地使用权流转管理办法

『壹』 集体建设用地流转难在哪 ——天津试点缩小征地范围调查

□ 王仕程 高明章波 2011年以来，天津市选取了武清区王庆坨镇郑家楼村、黄花店镇八里桥村、汊沽港镇苑家堡村、下伍旗镇北齐庄村4个村作为试点，开展6个“缩小征地范围”项目，包括天津品源农产品有限责任公司等6家农产品加工企业，用地总面积9.14公顷。目前，上述6个项目均已办理土地转用和供地相关手续，其中3宗土地已办理集体土地使用权证手续。 用地模式：非公益项目“只转不征” 缩小征地范围，主要目的是探索集体土地用地新模式。在试点过程中，天津市已经初步形成了一套行之有效的运作模式： 合理确定试点范围和项目性质，严格按照土地利用总体规划实施。在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外，符合土地利用总体规划、村庄规划的部分工矿仓储项目用地退出征地范围，实行“只转不征”。即非公益性项目不办理土地征收审批，只办理农用地转用手续。组织发改、规划、国土等部门会审，确定项目公益性和非公益性性质，最终确定非公益性用地项目退出征地范围主要包括工业和仓储两类。项目选址必须在土地利用总体规划确定的规划建设用地范围内，对完成土地确权登记发证、土地产权清晰，没有权属争议的集体土地进行审批。 探索了一套适应“只转不征”用地项目的审批程序。整套程序经由联合会审、签订协议、组织报卷、报批供地和办理权证5个步骤组成。先由项目单位提出用地申请，武清区国土分局会同区发改、规划、住建等部门对项目的退出登录资本、投资强度、建筑容积率、建筑系数等指标进行审核，审核通过后出具会审意见单。根据会审意见通知村集体、用地单位双方，组织签订《集体建设用地使用协议》（以下简称《协议》）。武清区国土分局依据项目用地协议、农村集体经济组织成员的村民会议决议、公证机构的公证书、项目批复文件、规划条件通知书等文件办理新增建设用地审批手续。在取得天津市国土房管局新增建设用地批复后，通知用地单位办理供地手续并予以公示。在公示期满后，向用地单位颁发集体土地使用证。 充分尊重土地使用权人和所有权人意见。武清区国土分局依照用地单位申请，召开土地所有权人和使用权人的座谈会，充分听取双方的意见和建议，尤其是收益的支付与使用部分，最终达成一致意见，制定《协议》规范文本，指导和规范集体土地交易。用地单位与农村集体经济组织签订用地协议前，必须经村集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意。 调整土地收益分配和管理方式并提前预防用地纠纷。根据《协议》，用地企业获得集体土地使用权，使用权期限为50年，期满可以续租。企业按期支付农村集体经济组织土地租金，支付方式由双方协商确定，确保了农民长期土地收益。集体土地收益由集体经济组织成员集体所有，纳入集体财产统一管理，专款用于本集体经济组织成员的社会保障、被安置人员的生活补助、农村集体公用设施、基础设施的改善等，并采取备案、公证等方式防范用地纠纷。 前景展望：向城乡一体化土地市场挺进 “缩小征地范围”探索了征地制度改革，有利于保障农民集体土地权益。征地制度改革的难点之一在于如何科学合理确定“公共利益”，在此基础上进一步厘清公益性和非公益性用地目录。天津市试点选择工业和仓储两类“非公益性”用地退出征地范围，是“缩小征地范围”的有益探索，推动了征地制度改革。相对于国家征地来说，缩小征地范围，通过用地单位与农村集体经济组织用地协商，“只转不征”直接使用集体土地，农村集体经济组织对于土地处置、收益、分配的权利得以体现，有利于保障农村集体所有土地的财产权和用益物权。 同时，在协商过程中村集体和农民获得了一部分土地非农化的增值收益，等于是大大提高了补偿标准，更有利于调动农民集体经济组织经营土地和农民保护土地的主动性和积极性。试点项目之一天津瑞恩鼎汽车配件有限公司用地项目如果按照征收土地计算，集体经济组织得到补偿及为村民上失地保险费用共计119.57万元，按照缩小征地范围取得土地给村集体组织支付的费用为290.67万元，比征收土地多171.1 万元，增加了近1.5倍。 “只转不征”尝试推进农村集体土地使用制度改革，为民营中小企业用地开辟了新路子。目前，《土地管理法修正案（草案）》正在进一步修订，将来要在修订立法的基础上考虑推进农村集体土地入市流转，建立城乡一体化市场。天津市在武清区进行的“只转不征”试点，促成了多个项目使用集体建设用地入市，符合集体土地使用制度改革的大方向。调研组座谈了解到，“只转不征”受到广大民营、私营中小企业的热烈欢迎。他们表示，由于投资门槛高等因素无法进驻园区和工业区，影响了企业落地和扩大再生产。“只转不征”试点解决了后顾之忧，一方面企业使用集体建设用地建设厂房和仓库，解决了用地困难；另一方面，集体土地使用费可以按年租金形式支付，又缓解了企业的资金压力。 用地审批程序大为精简，审批效率大幅提高。“只转不征”的用地审批程序，减少了集体土地征收、征地批后实施及“招拍挂”公示环节，仅“两公告一登记”环节就可减少65个工作日，大大提高了工作效率。同时，简化了审批报件。独立选址建设项目申报“一书四方案”简化为“一书两方案”，减少了征地方案和补偿安置方案，由土地所有者和用地者签订的《协议》代替补偿安置方案。 现实问题：多重障碍有待在制度层面破题 非农建设使用集体土地在现行法律法规中存在障碍。现行《土地管理法》规定了任何单位和个人进行建设必须使用国有土地，而集体建设用地只可用于兴办乡镇企业，村民建设住宅，或乡村公共设施和公益事业建设，不允许用地单位直接使用集体土地。“只转不征”试点已经突破了《土地管理法》的法律框架，意图通过保留集体土地所有权而使农民有更多的自主权和主动权。况且，按现行有关政策规定，工业用地必须以“招拍挂”方式取得土地，而“只转不征”是通过协商方式取得集体土地使用权，突破了现行政策。再者，集体建设用地流转的范围、形式及收益分配、使用、管理、监督等一系列关键问题的明确，都需要具体配套的法律法规。 集体土地使用权无法抵押融资，降低了用地企业的积极性。目前，仅有法律条文规定乡镇、村企业的建设用地使用权可以随其地上的房屋等建筑物一并抵押，尚无明确支撑集体建设用地使用权抵押的法律依据。金融部门土地抵押融资目前只认《国有土地使用权证》，对流转的集体建设用地设定抵押融资一般不予认可，限制了集体建设用地合法权益的实现。调研组了解到，试点企业试图以《集体土地使用权证》作为抵押获得银行贷款，但是未得到当地工商银行、招商银行、农村信用合作社等金融机构的认可和支持，用地企业存在融资难的问题。 地方政府缺乏改革动力，收益分配机制有待进一步完善。在现行的“征—转—供”三位一体的新增建设用地管理制度基本框架下，地方政府能够通过土地出让金的形式取得土地收益。退出征地范围的土地，由村集体直接出让、出租给用地单位（或入股联营），土地收益主要归集体和农民所有，地方政府的土地收益大幅下降，政府缺乏试点推广的积极性。 集体土地收益的使用、分配、监管存在困难。以协商方式取得集体土地使用权，用地单位直接将集体土地使用费拨付村集体经济组织，其使用、分配、监管均由村集体经济组织按照村民自治法相关程序进行，监管上存在一定的困难，容易出现村集体经济组织截留、挪用土地使用费的情况。 政策建议：解开现行法律桎梏，完善利益分配机制 以征地仅限于公共利益需要为大方向，在更多符合条件的地方展开试点。据了解，此前提交全国人大常委会的《土地管理法修正案（草案）》一审未获通过，其原因之一是没有界定征地范围，即没有对公益性用地和非公益性用地作出定义。下一步，仍然要坚定改革的方向，按照“政府征地范围将进一步缩小，仅限于满足公共利益的需要”的总体要求予以推进。建议进一步总结天津市开展“缩小征地范围”试点工作的经验和做法，适时在更多符合条件的地方开展试点，在土地征转、用地程序办理、土地收益分配、批后监管、转让、抵押、出租、续期管理、退出机制等环节探索集体土地利用的新模式。 完善配套法律法规，规范集体土地使用和流转。在完善农村土地产权结构的基础上，制定出台集体建设用地供应、流转、抵押、市场建设、收益分配及相关税收等方面法律法规。一是建议修改《土地管理法》第六十三条关于“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定，确立集体土地所有权和使用权等法律地位，逐步实现集体土地和国有土地“同地、同权、同价”的目标。二是出台《集体土地流转管理办法》，明确集体土地使用权流转范围，促进集体土地使用权规范流转。如有的地方规定，经营性集体建设用地应当比照国有土地采用招标、拍卖或者挂牌方式进行。三是疏通集体土地抵押融资渠道。建议与金融机构加强沟通协调，选择农发行或农村信用合作社作为集体土地使用权抵押融资的试点金融机构，建立融资平台、畅通融资渠道。 健全收益分配机制，调动多方参与集体土地流转的积极性。进一步优化集体土地收益分配，特别是集体土地增值收益分配，充分调动政府、部门、村集体、村民、用地单位等多方积极性。政府通过税收方式参与集体土地收益分配，为集体土地使用和流转提供服务和监管。集体土地收益分配要始终把农民的利益放在首位，建立健全集体经济组织内部资金管理办法，在做好农民的安置补偿基础上，建立养老保险、医疗保险和教育基金等，最大限度地保护农民权益。 （作者单位：国家土地督察北京局）

『贰』 天津市新建住宅配套非经营性公建建设和管理办法的办法内容

天津市新建住宅配套非经营性公建建设和管理办法
第一条 为规范我市新建住宅配套非经营性公建的建设和管理，科学合理配置和建设公共服务设施，保障居住区服务品质，根据有关法律法规规章和技术标准，制定本办法。
第二条 新建住宅配套非经营性公建是新建住宅项目中必须控制以保障民生需求、居民生活必需的公共服务设施，主要包括：教育、社区医疗卫生、文化体育、社区服务（含菜市场）、行政管理和市政公用等六类公共服务设施。配套非经营性公建按居住区、居住小区、组团三级配置。
本办法所称开发建设单位包括房地产开发企业和示范小城镇投融资建设公司等。
第三条 本办法适用于本市新建住宅配套非经营性公建建设、移交和配套费收支管理等相关活动。
第四条 市建设行政主管部门负责本市新建住宅配套非经营性公建建设管理工作。
区县建设行政主管部门按照本办法规定负责辖区内新建住宅配套非经营性公建的建设和相关管理工作。
发展改革、财政、规划、国土房管和审计等部门按照职责分工，依法做好相关管理工作。
第五条 各区县建设行政主管部门负责本区域内以下新建住宅配套非经营性公建建设和管理工作：
（一）负责监督辖区内由开发建设单位实施的新建住宅配套非经营性公建项目的建设，组织实施移交等工作；参与辖区内新建住宅配套非经营性公建的修建性详细规划方案论证。
（二）负责提出辖区内独立选址非经营性公建项目年度建设建议计划，组织项目前期工作并负责建设投资计划申报；负责组织辖区内独立选址的非经营性公建设施建设。
（三）负责与开发建设单位签订天津市新建住宅配套非经营性公建建设合同，向开发建设单位开具新建住宅准许交付使用非经营性公建配套证明。
（四）负责辖区内新建住宅配套非经营性公建配套费（以下简称公建配套费）的征收。
（五）负责辖区内非经营性公建统计工作。
（六）法律法规规章规定的其他工作。
第六条 新建住宅配套非经营性公建，应按照统筹平衡、规模适度、功能齐全、区位合理的原则，根据我市居住区公共服务设施配置标准进行规划设计。
各级配套非经营性公建，应与同一街区内的房地产开发项目整体选址、整体出让或划拨。
第七条 规划主管部门在下达居住用地规划条件或选址意见时，应明确配套非经营性公建的名称和规模要求。
国土主管部门应将配套非经营性公建建设、移交等内容，作为土地使用条件，在发布土地使用权出让公告时予以公布。
开发建设单位在参与土地招标、拍卖、挂牌出让竞标活动时，应充分考虑配套非经营性公建建设成本，自主报价。
第八条 同一街区内结合住宅建设的非经营性公建建设用地依住宅性质采取出让或划拨方式供应。未与住宅项目处于同一街区且独立选址的非经营性公建建设用地采取划拨方式供应。
在国有土地使用权出让合同或划拨决定书中应当明确土地受让人应承担的配套非经营性公建建设和移交义务。
第九条 建设行政主管部门、发展改革部门在审批（核准、备案）住宅项目时，要明确配套非经营性公建的投资和建设规模。
第十条 开发建设单位在报批修建性详细规划或总平面设计方案时，应当在规划设计文件和总平面图中标明配套非经营性公建性质、名称、位置和规模等内容。
规划主管部门在审批修建性详细规划方案前，应就规划方案征求建设行政主管部门书面意见，并反馈采纳情况后批复修建性详细规划方案。
开发建设单位应依据土地使用权出让合同或划拨决定书约定的非经营性公建建设义务以及规划主管部门批准的修建性详细规划或总平面设计方案，编制房地产项目开发建设方案，并报市建设行政主管部门备案。
第十一条 开发建设单位与区县建设行政主管部门依据批复的修建性详细规划或总平面设计方案和经备案的房地产项目开发建设方案签订天津市新建住宅配套非经营性公建建设合同，合同中应载明非经营性公建项目名称、位置和建设规模，以及建设标准、开竣工日期、交付使用条件、设施移交等事项。
开发建设单位应按照合同约定按期完成配套非经营性公建建设，并将合同履行情况报告区县建设行政主管部门。
第十二条 新建住宅配套非经营性公建应与住宅项目同步规划设计、同步配套建设、同步交付使用。
新建住宅配套非经营性公建不得销售，建成后应无偿进行移交。
第十三条 新建住宅项目应当按照本办法规定要求配建齐全非经营性公建。
未按照本办法规定要求配建齐全非经营性公建的新建住宅项目，应当按规定标准向区县建设行政主管部门缴纳公建配套费。
第十四条 公建配套费按照住宅建筑面积每平方米70元标准收取。公建配套费收费标准的调整由市建设行政主管部门提出，经市价格、财政主管部门研究审核，报市人民政府批准后执行。
第十五条 公建配套费属于行政事业性收费，应纳入区县级财政预算，实行“收支两条线”管理。本着“区（县）征收、区（县）使用”原则，收入全额上缴区县级国库，支出由区县财政部门核拨。
区县建设行政主管部门依据与开发建设单位签订的天津市新建住宅配套非经营性公建建设合同，向开发建设单位开具缴款通知书，同时将缴款通知书抄送市建设行政主管部门。区县建设行政主管部门会同区县财政部门应按月向市建设行政主管部门和市财政部门报送公建配套费收缴情况。
开发建设单位应在申领建筑工程施工许可证前一次性足额缴纳公建配套费。各级建设行政主管部门在发放新建住宅项目建筑工程施工许可证时，应查阅开发建设单位与区县建设行政主管部门签订的天津市新建住宅配套非经营性公建建设合同及公建配套费缴费证明。
第十六条 公建配套费支出实施审批管理。所收费用统筹用于独立选址非经营性公建设施建设和管理费用，不得超范围使用。
区县建设行政主管部门应于每年10月30日前，将下年度独立选址非经营性公建项目建设建议计划报送市建设行政主管部门，市建设行政主管部门会同市财政部门确定下年度全市非经营性公建建设计划。
市建设行政主管部门依据年度非经营性公建建设计划和各区县建设行政主管部门上报的项目申请，下达非经营性公建项目建设投资计划，区县建设行政主管部门根据下达的建设投资计划向区县财政部门申请核拨公建配套费。区县财政部门根据市建设行政主管部门下达的非经营性公建项目建设投资计划向区县建设行政主管部门拨付建设资金。
第十七条 市审计部门、财政部门、建设行政主管部门应当对各区县公建配套费收缴和使用情况进行监督检查。
第十八条 公建配套费不得随意减免，国家和市人民政府有规定的，从其规定。
第十九条 纳入出让或划拨用地范围内的非经营性公建，由开发建设单位按照天津市新建住宅配套非经营性公建建设合同以及规划主管部门批准的修建性详细规划方案或者总平面设计方案要求投资建设，建成后无偿向区县有关部门移交。
独立选址的非经营性公建，由区县建设行政主管部门使用公建配套费投资建设，建成后无偿向区县有关部门移交。
示范小城镇配套的非经营性公建，由开发建设单位实施统一建设，建成后无偿向区县有关部门移交。
新家园居住区范围内的非经营性公建的建设按照《天津市新家园居住区建设管理暂行办法》（津政办发〔2007〕64号）执行。
第二十条 住宅开发项目依法转让的，配套非经营性公建建设义务一并转移。项目受让方应在受让项目后15日内持转让有效证明文件到区县建设行政主管部门办理天津市新建住宅配套非经营性公建建设合同变更手续。
第二十一条 在核发新建住宅准许交付使用非经营性公建配套证明前，区县建设行政主管部门应对住宅配套非经营性公建进行实地核查。
对按合同约定完成非经营性公建建设且符合交付标准的开发建设单位，区县建设行政主管部门在受理申请5个工作日内核发新建住宅准许交付使用非经营性公建配套证明。
对未按合同约定履行义务的开发建设单位，区县建设行政主管部门下发整改通知书，限期整改。
非经营性公建交付标准由市建设行政主管部门会同有关部门另行研究制定。
第二十二条 配套非经营性公建参照我市直管公产房屋相关规定办理产权登记，由所在区县房屋管理部门实施统一管理。
开发建设单位应在取得新建住宅准许交付使用非经营性公建配套证明3个月内、区县建设行政主管部门自行组织建设的非经营性公建应在取得竣工验收备案3个月内，并办理完毕房地产权证后，完成配套非经营性公建移交。
区县建设行政主管部门应组织有关单位及时办理移交手续，同时组织各相关部门和接收单位与开发建设单位及时签订移交接管协议。
接收单位自移交接管协议生效之日起承担非经营性公建的相关管理责任。
第二十三条 取得新建住宅准许交付使用非经营性公建配套证明的房地产开发项目，开发建设单位应当按照规定的非经营性公建交付标准进行移交，接收单位不得违反规定增加接收条件。
第二十四条 住宅配套非经营性公建应按照规划设计用途使用，不得挪作他用。建设、使用单位不得将住宅配套非经营性公建出租、出售或抵押。
第二十五条 本办法自2012年5月1日起施行，至2017年 4月30日废止。市物价局、原市建委、市财政局《关于印发〈天津市住宅建设非营业性公建配套费管理办法〉的通知》（津价房地字〔1997〕96号）同时废止。
附件：新建住宅配套非经营性公建范围表（略）
天津市城乡建设和交通委员会天津市发展和改革委员会天津市规划局天津市国土资源和房屋管理局天津市财政局
二〇一二年二月十五日

『叁』 天津市土地管理条例的第八章

国有土地有偿使用 出让国有土地使用权，应当由有资质的土地评估机专构进行土地价格评估，土地行政主管属部门确认评估结果，并根据确认的评估结果和其他相关因素，拟订土地使用权出让底价，报市或者区、县人民政府批准。
国有土地使用权的出让金不得低于出让底价。 将以划拨方式取得的国有土地及其建筑物、其他附着物出租，或者其他涉及土地处置的，土地使用人应当到土地行政主管部门办理土地使用权有偿使用手续后，方可出租或者处置。
以租赁方式取得国有土地使用权的，土地使用人应当与土地行政主管部门签订土地租赁合同，按照约定向土地行政主管部门缴纳租金。 因企业兼并、收购、重组或者资产处置等情形，涉及国有土地使用权变更的，应当按照有关规定办理土地使用权转让手续。
使用划拨土地的企业，实施企业产权交易涉及土地使用权转让的，在同等条件下，人民政府对土地资产有优先购买权。 市人民政府确定的土地整理储备机构，负责本市土地整理储备计划的组织实施，承担土地整理储备、集体土地征收和土地开发整理等具体工作。
依法收回的国有土地，其整理、储备由市土地整理储备机构按照有关规定办理。

『肆』 集体土地流转的要求

农村集体建设用地流转制度的建立是一项系统工程，涉及集体土地所有权实现形式等一系列制度的改革，需要一项一项抓落实，一点一滴去完善。
（1）完善农村土地产权体系
明晰的产权界定是进行市场交易的基础性条件。当前集体土地所有权和集体建设用地使用权的界定不清、权利设置不完整以及权利内容不全，从根本上限制了集体对其所拥有的土地所有权行使设定权利。因此，依法明确集体土地的所有权和建设用地使用权主体及权能也就成为了集体建设用地使用权流转制度的基础。农村集体土地所有权证书，是保障产权主体产权和利益的凭证。因此，我们可以借鉴苏州等地试点的经验，切实加快农村集体土地所有权登记发证步伐。通过发证工作，明确土地所有权的主体，增强农民对土地财产权的控制、流转以及收益的行为能力，从根本上促进农村集体建设用地的“公开、公平、公正”流转。同时要加强集体土地使用权登记工作和信息公开制度建设。
（2）完善价格形成机制
在集体建设用地流转前对资产价值进行评估，一方面可以为集体土地市场的建立和发展提供地价标准和宏观导向；另一方面也是实现地产公平交易、合理征收土地税费的基础。当前集体土地市场正处于蓣步阶段，有意识的根据当前国有土地流转市场的经验，为集体建设用地流转市场价格形成机制的建立创造条件是当前准备工作必不可少的内容，同时也是建立城乡统一的土地市场的必然要求。因此，要在总结现有估价实践经验的基础上，建立与当前国有建设用地定级估价技术规范与规程相适应的估价规则体系，为城乡统一的土地市场的建立构建基础。集体建设用地流转时，应由具备资质的地价评估机构进行评估确定。对于不同的集体建设用地流转方式应区别对待。
（3）加强土地用途管制与利用规划
土地用途管制是为了保护土地资源和耕地，国家以管理者身份对土地采取保护性措施而行使的一项管理职能。但农村集体建设用地由于点多面广，土地管理部门往往无力顾及，由此造成的多占、乱占、占而不用的现象普遍存在。所以严格控制新增建设用地的总量因市场的开放而骤增无疑是需要解决的首要问题。这就需要我们土地管理部门在搞好产权发证工作的同时，必须强化土地利用规划的作用和地位，发挥规划在管理中的基础性作用。在科学规划的引导下，配合用途管制制度的实施，严格控制农用地转非农建设的数量和速度，确保耕地保护工作的落实。
（4）改革完善集体建设用地流转市场监管体系
在这方面，一是要建立完善城乡一体化的建设用地招、拍、挂制度，集体建设用地凡是用于工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地的，一律以招拍挂方式出让或租赁；二是要建立完善土地交易许可管制制度，对集体建设用地流转市场准入要坚持维护农村稳定的原则，防止农村集体组织负责人提供虚假证明骗取审批，甚至擅自处置农村集体土地资产，要求在办理集体建设用地流转前必须由土地所有权单位召开村民代表大会或股东代表大会，经2/3以上代表同意并形成决议后，方可办理。三是对各类违法违规形成的集体建设用地要进行清理和处理，严格限定集体建设用地流转的条件。只有符合土地利用规划、用地性质合法、用地手续齐全、不存在权属争议的集体建设用地，才能经交易许可后依法流转。不符合条件的违法违规用地、用地手续不全的用地、不符合规划的用地等，在进行处理前一概不准流转。
除此之外，还需要农村经管部门积极配合对集体建设用地流转收益的合法、合理使用进行监督，民政部门要进一步强化和推进农村村务公开、财务公开等。农村集体建设用地流转是一项系统工程，必须调动各方面的力量，正确引导，严格规范，才能促使其依法流转，为农村经济又好又快发展提供强有力的发展后劲。
集体土地流转：把好用途管制关-----我国农村集体建设用地流转状况调研 集体改革农村集体建设用地流转制度、推动农村集体建设用地的加速流转、合理利用和配置好农村集体建设用地资源，对于支持和推动我国工业化和城市化进程以及加快新农村建设将发挥重要的支撑作用。党的十七届三中全会后，各地将推进农村土地流转的实践。为全面深入地了解农村建设用地流转的基本情况及现存问题，更好地为我国土地制度改革和经济社会发展进言献策，清华大学政治经济学研究中心分别对南方地区的广州市、深圳市，中部地区代表省份河南省的郑州、洛阳两市、河北省的石家庄市，北方地区北京和吉林的长春市，以及作为我国未来推进城乡一体化典型试点区域天津市的农村集体建设用地流转状况进行了调研。 农村集体建设用地流转状况天津市农村建设用地流转模式最突出的特点是通过集体建设用地国有化的模式进行区域建设和开发。
在2006年3月发布的《国家“十一五”规划》中，明确提出推进天津市滨海新区开发，由此掀起了滨海新区开发建设的大潮。天津市滨海新区为加快发展积极推动土地流转，已于2006年向国土资源部上报试点方案，重点推进农村建设用地使用权的流转。 天津农村建设用地流转模式具体是通过农民宅基地换房和土地置换的形式进行的。这种流转模式需要解决的两大关键性问题是：资金和土地。天津市具体的解决方法是：农民以其宅基地按照规定的置换标准换取小城镇的住宅，实现土地置换；同时以土地升值预期作为担保，由政府成立融资公司向开发银行贷款。 从调研中了解到，华明镇现有12个村已经完成搬迁，并建立华明示范镇。农民人均置换面积为30平方米，5年之后可以出租出售。按照标准置换的住房不用自己掏钱。华明示范镇作为天津市土地流转的主要试点单位，在流转过程中不仅很好地解决了农民的生计问题，而且通过国有化的土地流转推动了区域产业的发展。华明镇现有面积8.5平方公里，人口10万人，包含有4个区。经济区主要用于招商引资，发展第二产业，面积296.3公顷，建筑面积237万平方米。居住区面积233.3公顷，建筑面积156万平方米。商品住宅区面积192.2公顷，建筑面积144万平方米。商务区主要进行第三产业的经营，面积132.3公顷，建筑面积110万平方米。在原有宅基地上复耕240公顷，占应该完成复耕任务的56.2%。 这种模式有一定的特殊性，就是天津滨海新区发展的机遇导致地区建设用地升值空间大，升值部分可以用来给农民建筑住房。另外可以把自然村向一地集中，实现组团化规划，很多自然村即将撤销，剩余土地用于复耕或开发。在拆迁之前，已经有相当一部分农民不再依靠种地为生，区域内二、三产业发展较为迅速，可以为农民的城镇化提供就业保障。经济落后地区并不适合此种模式。 除天津以外，此次调研的北方诸省市的农村建设用地流转情况主要是以基层“农村集体组织”为主导的模式。通过在北京周边区县、河南省郑州市和河北省石家庄市城乡接合部农村建设用地流转的调研，可以得出一个基本的结论：农村建设用地流转过程中的潜在收益使农村基层组织成为农村建设用地流转的主体。城乡接合部农村建设用地的流转大部分是“土地出租”进行工业开发，另一部分是从事“小产权房”的开发。 农村建设用地的流转用于“土地出租”，比较典型的是北京怀柔大中富乐的集体土地和厂房“联合出租”、通州小堡村农村集体土地“反租倒包”、昌平区郑各庄的农村建设用地产业开发等形式。农村建设用地流转的另外一种状况，就是农村集体组织主导的“小产权房”开发。 在河北省石家庄市西古城村调研发现，当地城乡接合部小产权房一般由村委会或乡镇政府主导开发，以“旧村改造”、“村镇建设”、“新农村建设”等名义，利用存量宅基地或集体建设用地建设住房，满足当地农民的居住需求后，将其余部分进行销售。所获收益归集体所有，向村民分红。在小产权房开发过程中村委会发挥着极其重要的作用。村委会进行土地供应，并作为农村集体土地的代言人与房地产开发商、购房者进行谈判和交易。 在调研中发现，由于广东等南方地区的省份的土地较为稀缺，同时南方地区已经较早地实现了工业化，城乡接合部农民的收入较高，因此南方地区农村建设用地流转和北方相比有其鲜明的特色，农村建设用地流转主要以“农户”为主导。农村建设用地流转(包括宅基地开发)已经成为当地农民增收的新途径。当地农民称，他们从改革开放前“种地”到改革开放初期“种工厂”，现在已经过渡到“种房”。由于城乡接合部土地的巨大增值收益和目前城乡土地管理制度二者的矛盾，导致规模巨大的宅基地和私有房屋的隐形交易，非本村村民私下购买村民宅基地房屋或向村组购买集体土地后自建楼房出租出售的现象比较频繁。 农村集体建设用地流转中存在的问题及原因 由地方政府和村集体主导的利益模式，导致农村土地用途管制失灵。 虽然国务院从“8·31”大限以来，相继出台了一系列土地监管的文件，但是集体土地用途管制的问题依然没有很好地解决。
符合用途管制要求的集体建设用地流转的额度并不大，“以租代征”逃避用途管制而形成的集体土地流转问题十分严重。产生这种现象的原因主要是土地的工业用途和农业用途之间存在巨大的利益差别，以及发展地方经济的冲动所致。这种现象大量存在，其影响也是非常严重的。“以租代征”扭曲了“集体土地流转”的本来意义，对农村耕地保护提出了严峻的挑战。因此，如何处理好土地用途管制下的耕地保护与因地制宜发展区域经济二者的关系是需要进一步探索的问题。 城乡二元土地管理制度造成农村建设用地和国有土地身份不平等。 农村集体建设用地身份地位的不平等，阻碍了土地功能的扩展和土地价值的实现。《土地管理法》规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。只有兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业才能使用农民集体土地。法律长期以来不是从土地用途上对土地进行严格监管，而是从土地产权形式上对土地进行限制。由于城乡一体化进程的加速，城市和农村的界限从地理上已经不能严格区分，传统的土地管理制度已经阻碍了土地功能的拓展。 城乡二元的土地管理制度从某种程度上加速了地方政府和农村基层组织对土地的“掠夺性”开发。农村建设用地和城市建设用地权利的不平等突出表现在城市国有建设用地具备完整的资产性功能，可以进行抵押、融资；而农村建设用地从某种程度上仅具有使用功能，而不具有资产功能。正是基于这种产权权能设置的不对称，形成了“两种产权，两个市场”，城乡建设用地市场不统一，同地不同价。这种状况不利于土地资源的集约使用和优化配置。 国家有关土地制度的法律体系不完善，上位法与下位法之间、中央政府与地方政府的法规之间，存在着诸多矛盾。 首先，《宪法》中有关城乡土地所有制二元结构的规定与公益性征地的规定之间存在着二律背反：一方面，《宪法》规定城市的土地归国家所有，农村的土地归农民集体所有，这就意味着凡是城市化和工业化新增的土地需求，无论是公共利益的需要，还是非公共利益的需要，都必须通过国家的征地行为来满足；而另一方面，《宪法》又强调，国家只有出于公共利益的需要，才能对农地实行征收或征用。很明显，要满足前一种要求，就会违反后一种规定；而要坚持后一种规定，又不能满足前一种要求。由此，一方面造成政府的征地范围过宽，其中大多属于违宪行为，另一方面，农村集体建设用地与城市国有土地同地不同权，农村集体建设用地不能进入市场，以至于所有试点单位及地方政府出台的法规都在一定程度上与《宪法》相抵触。其次，《物权法》赋予国有土地与集体土地同等的市场主体地位，而《土地管理法》和《城市房地产管理法》则对农村集体土地的产权及其交易行为给予了过多的限制。 上述问题的存在影响了城乡统筹战略的顺利实施。 农村集体建设用地流转的政策建议党的十七届三中全会在我国改革开放30年之际，再次以重大决议的形式提出了解决农村问题的重要性，其中指出最根本的问题是大力推进改革创新，加强农村制度建设。农村土地制度是农村制度建设的核心，也是关系到城乡统筹和经济发展模式转变的根本因素之一。根据调研，我们认为今后我国农村建设用地流转主要应处理好以下三方面的制度和体制建设问题。 在城乡统筹战略思维下实行国有土地和农村建设用地同权、同价。 实践证明，城乡土地的二元管制并没有达到合理有效地利用农村土地的政策目标，相反，由于土地的二元管制导致农村土地资源在市场利益的诱导下被滥用。国有土地和集体土地作为公有制的两种表现形式，共同参与中国的城市化建设，能转变经济增长方式，形成集约型的经济发展模式。同时，实施城乡建设用地的市场统一，更有助于土地的监管。进行城乡土地市场体系建设，关键在于赋予城乡集体建设用地相同的权益，即城乡土地权利的平等是根本。根据市场经济的规则，在农村建设用地同权同价的原则下，搞好农村建设用地作为“不动产”的确权、登记制度。党的十七届三中全会在农村建设用地流转方面已经取得了巨大的制度突破，决议提出：逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。在同权同价的市场交易规则下，作为工业开发的农村建设用地的土地使用成本今后将显著提高，这有利于我国的工业企业摆脱低价竞争模式，转变经营模式，走创新性道路。同时，城市国有土地和农村集体建设用地的同权同价，有助于农村建设用地土地功能的拓展，通过建立以农村土地流转中土地使用权交易功能和资产抵押功能为核心的土地资本制度，形成农民集体土地和国有土地相同的土地市场环境，最终形成城乡统一的要素流动机制。 进一步严格强化中央对土地用途的宏观管理。
中央今后的土地政策要进一步深化对土地用途的监管，坚决制止地方政府和基层组织随意变更土地用途的行为。第一，自上而下的管理。实行更加严格的土地用途管制，避免地方政府通过“以租代征”形式逃避集体建设用地流转的“用途管制”、私自转用大量耕地的违法行为发生。对于在集体农用地上违法兴建的小产权房，要严厉禁止并追究相关责任人的法律责任。第二，自下而上的管理。通过提高征地成本，来遏制地方政府的土地需求。十七届三中全会提出的“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障”，将会有效地遏制地方政府的征地行为、卖地行为和土地财政。 尽快修订与土地相关的法律法规。 根据党的十七届三中全会“现有土地承包关系保持稳定并长久不变”的精神，建议修改《物权法》，赋予农民土地承包权和宅基地使用权以抵押权能，从而提高农民的融资能力，扩大其财产收入的渠道，进一步强化农民承包土地的长期行为。修改《土地管理法》和《城市房地产管理法》，取消其中对农村集体建设用地流转的诸多限制，从而使下位法与上位法一致起来，促进农村建设用地依法有序地进入市场。土地流转：把好用途管制关

『伍』 国有土地批给公司建设工厂，算是土地流转吗

什么是土地流转?
土地流转是指土地使用权流转，土地使用权流转的含义，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。
土地流转的背景：
2004年，国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定》，其中有关于“农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”的规定，强调“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”
同时，在中国广东、浙江、江苏、上海、安徽、天津等地的农村建设用地使用权流转开始了局部或区域试验，并发展出了重庆农地入股、广东海南出租农地、北京郊区等地小产权房等模式。
土地流转发展前景：
土地流转的决定将是自实行土地的家庭联产承包经营制以来乡村财产制度的一次重大变革，对农村经济、乡村治理都将产生重大影响。之所以提出土地流转的变革，也是缘于现在的农村现实状况。一，城市化进程下，大批农民变身为农民工，致农村土地撂荒，危及粮食安全;二，先前的家庭联产承包制，缺乏规模化、集约化经营，导致效率低下，农业产出低;三，城乡二元体制束缚了农村的发展，城市化进程与农村经济发展的两极分化，导致城乡差距越来越大。于此，中央希望以土地流转的形式作为农村改革的突破口，放宽农民对承包土地的转让权、出租权、入股权及抵押权，农民可用土地向金融机构融资贷款，更可以把零散的土地合并，扩大经营规模，提升农业产出。这样农民即可在拥有土地使用权的基础上，享有土地增值的最大利益，提升农民的收入。
农村土地流转交易具体解读：
1.农村土地流转的交易程序
2.农村土地流转的流转模式
3.农村土地流转管理制度
4.农村土地流转合同书范本
5.农村土地流转相关政策法规
6.土地增值税计算方法
7.土地交易过程中各种费用收费标准大全
8.农村土地流转相关疑问回答
9.农村土地流转成功例子分析
10.农村土地流转合同签订注意事项
11.土地出让金的分类与计算
12.土地出让中需要了解的几个名词解析

『陆』 天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法的第三章　土地管理

第十六条 示范小城镇土地利用应当坚持增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地的原则；采取城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的实施办法。
第十七条 乡镇人民政府应当根据镇土地利用总体规划、示范小城镇总体规划和专项调查，编制示范小城镇建设项目土地挂钩实施方案、土地整理复垦规划，并负责组织实施。编制的方案和规划应当包括用地规模、范围、布局、保障措施和土地平衡情况、土地整理复垦可行性研究、工作计划等。
第十八条 示范小城镇建设用地实行城乡建设用地增减挂钩周转指标管理。周转指标应当总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还。
区县土地行政主管部门应当建立周转指标使用管理台账，并对周转指标的使用和归还进行全程监管。
挂钩项目区应当分期实施，由其所在区县人民政府按照建设时序申请周转指标，周转指标自下达到归还的使用期限不得超过3年。
第十九条 示范小城镇村民原有宅基地和其他集体建设用地整理复垦实行责任制，由区县人民政府负责。
区县或乡镇人民政府应当与具体实施整理复垦单位签订土地整理复垦合同。合同应当约定整理复垦期限、复垦范围、质量标准、资金来源、后期管理等内容。
土地整理复垦的实施，应当依照有关规定，执行项目法人制、招投标制、工程监理制、公告制等制度。
第二十条 乡镇人民政府应当在归还土地周转指标之日起90日内，向区县土地行政主管部门提出复垦土地验收申请。申请应当包括下列材料：
（一）申请书；
（二）复垦工作报告；
（三）项目建设情况表、土地整理复垦前后土地利用结构变化情况表；
（四）土地整理复垦后实测的现状地形图或地籍图及有关图纸；
（五）项目工程总结报告；
（六）项目区实施前后1∶10000或更大比例尺的土地利用现状图和影像资料。
第二十一条 区县土地行政主管部门接到复垦土地验收申请后，应当在10个工作日内组织有关部门开展初审。初审合格后，由区县土地行政主管部门报市土地行政主管部门组织竣工验收。
市土地行政主管部门在接到初审报告后10个工作日内，会同市发展改革行政主管部门等有关部门成立竣工验收组。验收合格的，由竣工验收组出具竣工验收报告。
第二十二条 村民原有宅基地和其他集体建设用地整理复垦验收合格后的新增耕地，可用于发展现代化设施农业产业园区，并且应当确认土地权属，通过承包、租赁等方式确定土地使用权。

『柒』 天津市土地管理法

全文】

*注：本篇法规已被《天津市人民代表大会常务委员会关于修改<天津市土地管理条例>的决定》（发布日期：1997年7月30日 实施日期：1997年7月30日）修改

天津市人大常委会公告
（第十八号）

《天津市土地管理条例》已由天津市第十一届人民代表大会常务委员会第三十七次会议于1992年9月9日通过，现予公布，自1993年1月1日起施行。
天津市人民代表大会
常务委员会
1992年9月9日
天津市土地管理条例

第一章 总则

第一条 为加强土地的统一管理，维护土地的社会主义公有制，合理开发、利用土地，根据《中华人民共和国土地管理法》（以简称《土地管理法》）和有关法律、法规，结合本市实际情况，制定本条例。
第二条 本条例适用于在本市行政区域内从事土地开发、利用、经营的单位和个人。
天津经济技术开发区和天津港保税区的土地管理，按照法律、法规和本市的有关规定执行。
第三条 土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
禁止侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。
国有土地和乡（街）村建设用地实行有偿使用制度。
乡（镇）村建设用地有偿使用的具体办法，由市人民政府制定。
第四条 本市各级人民政府应当珍惜和合理使用土地，切实保护耕地，制止乱占耕地和滥用土地的行为。
第五条 市土地行政管理部门主管全市土地的统一管理工作。
区、县土地行政管理部门负责本行政区域内的土地管理工作，业务上受市土地行政管理部门的领导。
乡、镇人民政府负责本行政区域内的土地管理工作，业务上受区、县土地行政管理部门的领导。
铁路、港口、农场等部门负责本部门、本系统的土地规划、利用和保护工作，业务上受市或者区、县土地行政管理部门的领导。
驻津部队土地管理部门负责军事用地的规划、利用和保护工作，业务上受市土地行政管理部门的指导。
第六条 市和区、县人民政府对模范遵守土地法律、法规，积极同违法行为作斗争，在保护或者开发土地资源，合理利用土地，以及进行有关科研等方面作出显著成绩的单位和个人，给予表彰和奖励。

第二章 土地的所有权和使用权

第七条 下列土地属于全民所有即国家所有：
（一）城市市区的土地；
（二）依法没收、征用、征收、征购、收归国有的土地（依法划定或者确定为集体所有的除外）；
（三）国家未确定为集体所有的林地、草地、山岭、荒地、滩涂、河滩地以及其他土地；
（四）按照法定程序，农业集体经济组织在集体所有的土地上建造的房屋销售给全民所有制单位、城市集体所有制单位和城市非农业户口居民，其所售房屋占用的土地。
第八条 本条例第七条规定的国有土地以外的土地，属于集体使用。
第九条 国有土地和集体所有的土地可以依法确定给单位或者个人使用。
第十条 国有土地使用者、集体土地所有者和集体土地非农业建设用地使用者，必须向土地所在地的区、县土地行政管理部门提出土地登记申请，经审核同意后，由市人民政府核发《国有土地使用证》；由区、县人民政府核发《集体土地所有证》、《集体土地建设用地使用证》。
第十一条 跨区、县行政区域占有和使用土地的，应当分别向土地所在地的区、县土地行政管理部门提出土地登记申请，根据土地权属性质，按照本条例第十条的规定，分别由市或者、县人民政府核发土地所有证书或者使用证书。
第十二条 变更土地的所有权、使用权或者因依法买卖、转让地上建筑物、附着物而使土地使用权转移的，应当向土地所在地的区、县土地行政管理部门提出变更登记申请，由市或者区、县人民政府更换土地证书。
第十三条 临时使用土地的，必须向土地所在地的区、县土地行政管理部门提出土地登记申请，由区、县土地行政管理部门核发《临时用地使用证》。
第十四条 国有土地使用权被依法收回后，由区、县土地行政管理部门办理注销土地登记手续。
第十五条 各级土地行政管理部门应当做好土地调查、土地登记、土地评价和土地统计工作，建立健全地籍管理制度。
土地所有者和使用者应当向土地行政管理部门提供土地统计、土地调查所需要的文件和资料，不得虚报、瞒报、拒报，不得伪造、篡改。
第十六条 土地所有权和使用权发生争议的，按照《土地管理法》第十三条和国务院《土地管理法实施条例》第八条规定处理。

第三章 土地的利用和保护

第十七条 土地利用应当制定总体规划。土地利用应当符合城市规划。
市和区（县）、乡（镇）土地利用总体规划，分别由本级人民政府组织编制，报上一级人民政府批准后执行。
土地利用总体规划的修改，必须经原批准机关批准。
第十八条 非农业建设用地实行计划管理。市土地行政管理部门和市计划行政管理部门应当按照国家计划编制用地计划指标。用地计划指标不得突破。
第十九条 征用菜地，由用地单位按照国家和本市有关规定向市或者区、县农业行政管理部门交纳新菜地开发建设基金。
征用粮田，由粮食、税务等行政管理部门相应核减被征地单位的粮食指标和农业税。
占用耕地进行非农业建设的单位或者个人，应当依法交纳耕地占用税。
第二十条 严格控制新建砖瓦窑场用地。原有的砖瓦窑场未经批准不得扩大用地范围。
禁止在耕地上擅自修建坟墓、采矿、采石、挖沙、取土等破坏土地资源的行为。
第二十一条 单位或者个人承包耕种的土地，不得荒芜。荒芜土地满一年的，由乡、镇人民政府按照荒芜前土地年产值一倍至二倍征收荒芜费。荒芜土地满二年的，除征收荒芜费外，由发包单位收回承包经营权。
荒芜费用于农业建设和生产发展，不得挪作他用。
第二十二条 从事采矿、采石、挖砂、取土等经营活动的单位和个人，必须按照有关规定办理用地手续，并向所在地的区、县土地行政管理部门预交复垦保证金。用地单位或者个人按照国务院《土地复垦规定》对土地复垦后，区、县土地行政管理部门应当退回复垦保证金。
第二十三条 以行政划拨方式取得的国有土地使用权，有下列情况之一的，由市或者区、县土地行政管理部门报同级人民政府批准，收回土地使用权：
（一）用地单位撤销或者迁移的；
（二）未经原批准机关同意，连续二年不使用的；
（三）不按批准用途使用的；
（四）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
集体所有土地上的非农业建设用地，不再使用或者连续二年不使用的，由土地行政管理部门收回土地使用权后归还村民委员会或者农业集体经济组织。
第二十四条 各类经济组织或者个人可以根据土地利用总体规划开发荒山、荒地、滩涂等土地资源，从事农、林、牧、渔业生产。
开发土地应当注意保护生态环境，防止水土流失。
第二十五条 开发国有荒山、荒地、滩涂从事农、林、牧、渔业生产，用地不足二百亩的，由区、县人民政府批准，报市土地行政管理部门备案；用地二百亩以上的，经市土地行政管理部门审核，报市人民政府批准。
开发集体所有的土地，从事农、林、牧、渔业生产，由开发单位或者个人与村民统员会或者农业集体经济组织签订开发承包合同，并报区、县土地行政管理部门备案。

第四章 土地的征用和划拨

第二十六条 国家建设用地征用、划拨，按照下列程序办理：
（一）用地单位持批准的设计任务书或者初步设计、年度基本建设计划等有关文件和城市规划行政管理部门核发的《建设用地规划许可证》，向市或者区、县土地行政管理部门申请建设用地。
（二）市或者区、县土地行政管理部门按照《建设用地规划许可证》核定的用地位置和界限，组织用地单位和被征地单位以及有关单位商定征用土地的补偿、安置方案。
（三）市或者区、县土地行政管理部门对补偿、安置方案按审批权限报人民政府批准并核发建设用地批准书后，办理土地的征用、划拨手续。
（四）建设项目竣工后，由市或者区、县土地行政管理部门会同城市规划行政管理部门核查实际用地，经认可后办理土地登记手续，核发国有土地使用证。
第二十七条 全民所有制企业、城市集体所有制企业同农业集体经济组织共同投资举办的联营企业，需要使用集体所有土地的，按照《土地管理法》第三十六条的规定办理。
第二十八条 国家建设用地的征用、划拨的审批权限：
（一）征用、划拨耕地一千亩以上、其它土地二千亩以上的，由市人民政府审核后，报国务院审批。
（二）征用、划拨外环线绿化带以外东丽、西青、津南、北辰四区和蓟县、宝坻、武清、宁河、静海五县范围内耕地五亩以下、其他土地十五亩以下的，由区、县人民政府审批，报市土地行政管理部门备案。
（三）征用、划拨塘沽、汉沽、大港三区范围内耕地十亩以下、其他土地十三亩以下的，由区人民政府审批，报市土地行政管理部门备案。
（四）征用、划拨外环线绿化带以内地区的土地和本款（一）（二）（三）项规定以外的土地以及国家重点建设项目用地，由市政府审批。
前款（二）（三）项用地涉及农业户口转非农业户口或者农民转工人的，由市人民政府审批。
第二十九条 一个建设项目需要使用的土地，应当根据总体设计一次申请批准，不得化整为零。分期建设的项目，应当分期征地，不得先征待用。
第三十条 与建设项目用地相邻的规划道路中心至建设项目用地之间的道路用地、无法继续耕种的土地等界外处理土地，由用地单位负责支付土地补偿费和安置补助费，具体范围由土地行政管理部门会同城市规划行政管理部门共同核定。
界外处理土地，由区、县土地行政管理部门负责管理。任何单位和个人不得侵占。
使用无法继续耕种的界外处理土地的，应当对原用地单位实际支付的土地补偿费和安置补助费予以补偿。
第三十一条 全民所有的农场、林场、牧场、渔场和部队、铁路等单位，在其农业用地范围内进行非农业建设，应当按照本条例第二十六条规定办理。
第三十二条 以行政划拨方式取得国有土地使用权的土地使用者，应当按照《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》的规定缴纳土地使用税。
第三十三条 国家建设征用集体所有的土地，由用地单位按照下列规定向被征地单位支付土地补偿费和安置补助费：
（一）被征土地的补偿费按照土地被征用前三年平均年产值的六倍计算，其中学校、幼儿园、敬老院、医院等城市公益事业建设用地的土地补偿费，按照土地被征用前三年平均年产值的三倍计算。
（二）青苗补偿费按照耕地被征用前三年平均年产值计算，其中种植韭菜、藕等老根蔬菜的，按照被征用前三年平均年产值的三倍计算。
（三）地上附着物的拆迁补偿费应当按照有关规定合理作价补偿。
（四）安置补助费应当按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征耕地的数量除以征用前被征地单位平均每人占有耕地的数量计算。每个需要安置的农业人口的安置补助费标准，按照每亩土地补征用前三年平均年产值的三倍计算。但是每被征用土地的安置补助费，最高不得超过土地被征用前三年平均年产值的十倍。
自市或者区、县城市规划行政管理部门核发《建设用地规划许可证》后，再种植的农作物和新建设的地上附着物不予补偿。
第三十四条 土地被征用前三年平均年产值的标准，应当按照下列方法计算：
（一）市土地行政管理部门会同市统计、物价、农业等行政管理部门核定不同类别土地被征用前三年平均年产值。
（二）区、县土地行政管理部门可以根据被征土地的具体条件和农作物生长情况，按照前项核定的平均年产值上下浮动百分之二十确定土地被征用前三年平均年产值。
第三十五条 用地单位支付的各项补偿费和补助费，除被征用土地上属于个人的附着物和青亩的补偿费付给本人外，其余部分应当专项存入银行，由区、县土地行政管理部门和乡、镇人民政府共同监督使用，由被征地单位用于发展生产、安置就业和不能就业人员的生活补助不得挪作他用。对农民转工人，农业户口转非农业户口的，用地单位应当将相应的安置补助费转拨给接收劳动力的单位。
第三十六条 因国家建设征用土地造成的多余劳动力，应当通过发展生产和其他就业途径就地安置。安置不完且人均耕地不足一亩的，根据被征地单位的征地数量与土地、劳动力的比例，安排部分符合条件的人员转为工人。......

『捌』 土地流转的产生背景

2004年，国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定 》，其中关于“农民集体所有版建权设用地使用权可以依法流转”的规定，强调“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”
同时，在中国广东、浙江、江苏、上海、安徽、天津等地的农村建设用地使用权流转开始了局部或区域试验，并发展出了重庆农地入股、广东海南出租农地、北京郊区等地小产权房等模式。

『玖』 积极探索农村土地使用权流转法律制度新的实现形式——天津市宅基地换房的法律制度研究

南开大学法学院教授万国华

一、问题的提出

宅基地换房，是在国家现行政策框架内，坚持承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民自愿的原则，农民以其宅基地，按照规定的置换标准换取小城镇中的一套住宅，农民原有的宅基地统一组织整理复耕，实现耕地“占补平衡”，是天津市推进小城镇建设的创举。宅基地换房适应了城镇化的发展趋势，是解决“三农”问题的迫切要求，是全面建设小康社会实现农村现代化的必然要求，是解决制约小城镇发展的土地与资金问题的必然要求。

宅基地换房是一项系统工程，涉及众多法律关系。天津市宅基地换房的第一批试点已经进入尾声，第二、第三批试点已经开始运作。第一批试点积累了大量的成功经验。因此，系统地分析宅基地换房法律制度，既可以为今后开展以宅基地换房模式推进小城镇建设提供法律支持，为相关主管部门依法决策提供法律参考，又能为全国开展宅基地换房推进小城镇建设提供示范；同时，宅基地换房在我国还是一项城乡统筹发展的新探索，目前国内学者研究甚少，具有极高的理论研究价值。

二、宅基地换房的整体法律性质——民商事、行政及其他法律关系的综合体

宅基地换房涉及的主体众多，关系复杂，包含大量民商事法律关系、行政法律关系和其他性质的法律关系，明显具备综合性的特点。从整体制度分析，宅基地换房是一系列民商事、行政及其他法律关系的综合体，任何试图把宅基地换房简单定性为一种民商事或行政法律关系的做法都是片面的、不全面的。

（一）各种法律关系概览

宅基地换房中各主体间的法律关系主要如下图所示。

城乡土地管理制度改革新论：首届城乡土地管理制度改革滨海新区高层论坛论文集

（二）民商事法律关系体系

宅基地换房中，上述主体参与了大量民商事法律关系，构成宅基地换房的民商事法律关系体系。主要包括：村民与村集体之间的换房协议关系；村集体与镇政府之间的换房协议关系；镇政府与开发建设投资机构之间的换房总体协议关系；区（县）政府与开发建设投资机构之间的投资关系；开发建设投资机构与银行之间的借款合同等关系；开发建设投资机构与勘察、设计、施工、监理单位之间的建设工程合同关系；有关委托方与评估机构之间的委托评估合同关系。

（三）行政法律关系因素

宅基地换房是在政府推动下进行的，政府对整个工程进行规划、指导和管理，在一些特定情况下直接参与宅基地换房的具体操作。在这一过程中，政府实施了大量的行政行为，产生了大量的行政法律关系。具体包括：行政管理法律关系；征收补偿关系；土地划拨出让关系；行政审批关系；行政监督关系等。

上述各种行政法律关系是宅基地换房的重要组成部分，这充分体现了在宅基地换房的整体法律性质中存在着行政法律关系性质的要素。

（四）其他法律关系因素

主要有：村民与村集体经济组织或村委会之间的群众自治关系，这种关系主要属于宪法法律关系范畴；社会保障关系，在性质上具有经济法的属性。

综上四个方面的论述可以发现，在宅基地换房中，存在着民商事法律关系、行政法律关系、宪法法律关系、经济法法律关系等多种性质的法律关系。因此，宅基地换房的整体法律性质具备综合性的特点。

三、宅基地换房核心法律关系的性质——自愿、平等基础上的新型置换关系

我们研究认为，宅基地换房协议关系是宅基地换房各种法律关系中的核心法律关系。其性质是一种在自愿、平等基础上的新型置换关系。

（一）新型置换关系的基础

1.自愿

值得注意的是，置换关系中的自愿在3个层次的换房协议中具有不同的内涵：在村民与村集体签订协议时，既要求签订协议的村民自愿，也要求村集体的集体自愿。而在村集体与镇政府，以及镇政府与开发建设投资机构签订协议时，自愿主要是指集体自愿。

2.平等

在农村与村集体、村集体与镇政府、镇政府与开发建设投资机构签订协议时充分地体现了协议各方的平等地位。

（二）新型置换关系的主体

这种新型置换关系的主体包括农民、村集体、镇政府、开发建设投资机构。

（三）新型置换关系的标的

天津市宅基地换房涉及的主要标的是：宅基地使用权及宅基地上的原有房屋，新建小城镇中的新建住房及其国有土地的使用权。

（四）新型置换关系的内容

新型置换关系的主要内容并非简单的物物交换，而是农民以放弃宅基地使用权与原有房屋的所有权为代价，获取新建房屋的所有权及相关国有土地使用权，是一种新型的置换，表现在：宅基地使用权被自愿放弃，没有转让给开发建设投资机构；原有房屋被拆除，也没有转让；农民在自愿放弃宅基地使用权及原有房屋的所有权之后，获取新建住房的所有权及其土地的使用权；新建住宅的建设者——开发建设投资机构，在交付新建住宅之后，并没有取得宅基地使用权及原有房屋的所有权。

四、宅基地换房的基本法律原则

（一）合法原则

1.合法的内涵

宅基地换房，是一项创新性的举措。在这个系统工程中，不乏创新性的制度设计，然而，所有的制度设计都是围绕合法性原则展开的。因此，合法是指宅基地换房的每个环节都有法可依，依法办事。

2.合法原则的体现

（1）“承包责任制不变”和“可耕种土地不减”充分体现了合法性原则。“承包责任制不变”和“可耕种土地不减”，是天津市宅基地换房的核心指导思想，符合法律规定。

（2）宅基地换房的具体做法体现了合法原则，下文具体阐述。

（二）自愿原则

1.自愿的内涵

这里的自愿原则，主要强调的是村集体自愿，包括自愿申请，自愿整理宅基地，自愿签订拆迁还迁协议。

2.自愿原则的体现

根据《中华人民共和国物权法》第五十九条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第十九条规定，涉及村民利益的重要事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理。处置村内土地所有权属于涉及村民利益的重大事项，应该经过村民会议的大多数同意。天津宅基地换房实践对此有更高要求，天津市发展改革委《关于在示范小城镇试点中深入细致做好群众工作维护好农民权益有关问题的通知》规定：“必须以村为单位进行群众意愿表决，群众拥护率低于90%，不能参加试点项目，市政府也不批准开展建设。”

（三）创新原则

1.创新的内涵

宅基地换房中的创新是指在现有法律政策的框架下，探索一条城镇化建设的新路子。

2.创新原则的体现

（1）农村土地整理制度的创新。宅基地换房通过城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，原宅基地整理复垦在耕地面积不减少的情况下实现了土地利用集约化，为城镇建设用地开创了新来源，是农村土地整理制度的重大创新。

（2）小城镇建设和投融资机制创新。从小城镇建设方式来看，宅基地换房由政府投资组建开发建设投资机构，专业负责小城镇的开发与建设。小城镇建设用地享受经济适用房的优惠政策，通过划拨方式取得。小城镇建设的资金不是来自农民，也不是来自政府财政支出，而是通过市场机制取得，政府不赚一分钱，资金平衡，最终的收益全部归属于农民。

（3）农村基层工作创新。从农村工作角度来看，天津宅基地换房在具体操作上遵循农民自愿，重视村民决议的作用。

（4）管理体制、管理方式创新。小城镇管理体制、管理方式、小城镇综合执法体制等方面进行了创新。小城镇的管理体制与我国现有的社区管理体制不同，有着自己独特的机制。

（5）小城镇社会保障制度创新。小城镇中的保障对象都是搬迁的农民，农民进入新建小城镇，享受城市里的社会保障待遇，还建立了小城镇农民的住房补贴制度，在社会保障制度方面实现了创新。

（四）平衡原则

平衡原则是宅基地换房遵循和体现的一项重要原则。

1.平衡的含义

天津宅基地换房中的平衡原则是指宅基地换房是在国家不花钱、农民不掏钱、社会耕地不减少的前提下，实现各方利益的平衡与社会的和谐发展。

2.平衡原则的体现

（1）天津宅基地换房实现了各种利益平衡，实现了政府、农民、社会等主体的多赢。

（2）天津宅基地换房有利于建设社会主义和谐社会。

五、宅基地换房具体制度的合法性

既然宅基地换房是一系列规则制度的综合体，那么分析宅基地换房制度合法性必然要分析个性具体制度的合法性。

（一）政府主导作用的合法性

政府是宅基地换房办法的总设计师，积极推动了宅基地换房的顺利实施，在这一过程中起着主导作用。宅基地换房涉及天津市小城镇和社会主义新农村的建设、主要城乡建设，同时涉及地方经济、财政、民政、公安等行政工作，属于地方政府行政管辖范围，属于政府的职权范围。同时，积极采取行政措施，开展城乡建设，推动城乡经济、政治发展，也是政府的职责。

（二）宅基地换房核心关系的合法性

在宅基地换房中，以宅基地使用权及原有地上房屋置换新建小城镇的一套房屋及其国有土地使用权是其核心关系。分析该核心法律关系的合法性需从几个方面分析：

（1）宅基地使用权没有流转。在我国，《中华人民共和国物权法》刚刚颁布实施，该法第一百五十三条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”但是《中华人民共和国土地管理法》尚没有关于宅基地使用权流转的直接规定，因此，依据目前的法律规定，宅基地使用权的流转是存在法律障碍的。以宅基地换房时，农民自愿放弃原有宅基地使用权，拆除地上房屋，不违背现行法律，没有发生宅基地使用权和原有房屋产权的流转。因此，宅基地换房的核心法律关系不存在集体建设用地非法流转的问题。

（2）村民交回宅基地使用权并拆除原住房的行为合法。《天津市土地管理条例》第六十六条第三款规定：“迁村并镇和村民迁入新建住宅的，原住房应当予以拆除，宅基地收回，进行土地整理。”根据这一款规定，迁村并镇和村民迁入新住宅的，收回宅基地是一种强制性规范，不需要征得使用权人的同意即可收回。天津市的宅基地换房符合本条款的规定，农民迁村并镇和村民迁入新建住宅，放弃宅基地使用权完全合法。

（3）以小城镇中的住宅及相关国有土地使用权作为置换对价的做法合法。宅基地换房协议双方有权自主约定置换对价。宅基地换房协议属于民事协议，在不违反法律的前提下，尊重当事人双方的意思自由，当事人双方有权利约定置换对价的具体内容。

（三）申请开展试点与签订具体协议的合法性

1.村集体自愿申请开展宅基地换房试点的合法性

宅基地换房涉及对村集体的土地所有权进行处分，因而在自愿原则下，应该经过村集体的同意，因此，应该在村内进行民主决议。

2.签订具体协议的合法性

宅基地换房涉及多种协议，例如：村民与村委会、村委会与政府、政府与开发建设投资机构等，这些以书面协议形式签订民事合同、行政合同，确定双方权利义务的做法符合民事合同与行政合同的相关规定。

（四）运作主体及投融资机制的合法性

1.政府组建开发建设投资机构的合法性

宅基地换房资金需求巨大，需要进行大笔资金的融资。而根据现有法律文件规定，地方政府不能以自身名义进行贷款或通过发行地方政府债券的方式融资，必须组建政府投融资平台。天津宅基地换房中组建了独立于政府的小城镇开发建设投资机构，在法律地位上是独立的民事主体，具备法人资格，以其自身名义进行投融资建设，符合法律规定。

2.融资机制的合法性

小城镇开发建设投资机构是从事房地产开发的企业法人，有权依法从银行获得贷款。根据《中华人民共和国合同法》、《贷款通则》等规定，双方订立贷款合同关系，符合法律规定的。

3.税收返还的合法性

实际生产经营地坐落在试点小城镇规划建设区域内的新建企业所缴纳的各项税收，自企业产生税收之日起，其市、区两级留成部分，五年内予以全部返还，专项用于小城镇社会公益性建设和管理支出。这部分税收属于市、区两级财政收入，市区财政依法对其作出处分，给予税收优惠政策，将其收入在五年内全部返还也是合法的。

（五）小城镇用地与建设的合法性

1.政府对建新地块进行征收合法性

根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，为了公共利益的需要，国家可以征收土地，但应当给予补偿。宅基地换房中涉及土地所有权转变，政府对建新地块进行土地征收并给予补偿的行为合乎法律规定，因为以下三点：第一，对建新地块征收的目的符合公共利益要求。天津宅基地换房对建新地块予以征收，其目的在于提高农村建设用地利用水平，节约有限的土地资源，提高农民生活水平，促进小城镇建设，有利于社会主义新农村建设，这一目的符合公共利益的要求。第二，对建新地块征收的程序合法。第三，在对建新地块的征收之前考虑集体的意愿也是合法的。宅基地换房“一切为了农民，一切依靠农民”，充分尊重农民意愿，在试点审批环节已经充分考虑了村集体与农民的意愿，不但合法，而且因在行政行为中引入平等理念，保护了相对人的利益，体现了现代法治的要求。

2.新建小城镇享受经济适用住宅的优惠政策符合法律规定

根据《经济适用住房管理办法》的相关规定，市、县人民政府有权确定经济适用房的具体政策。因此，天津市政府有权批准安置房屋享受经济适用房的有关优惠政策。

3.以划拨方式取得小城镇安置房屋的土地使用权符合法律规定

根据《经济适用住房管理办法》规定，经济适用住房建设用地，实行行政划拨方式供应。

根据天津市人民政府对第一批试点的批示，示范小城镇还迁房屋享受经济适用住房的优惠政策。建设用地以划拨方式取得国有土地使用权，符合法律规定。

4.房屋建设的合法性

由小城镇开发建设投资机构负责小城镇建设符合法律规定。

5.以“招拍挂”方式出让小城镇经营用地的合法性

根据《中华人民共和国土地管理法》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，国有土地使用权可以出让，经营性用地应该通过“招拍挂”的方式进行出让，因而宅基地换房中，由相关部门对小城镇经营性用地进行招标、拍卖、挂牌、出让的做法合法。

（六）周转指标的使用与整理复耕的合法性

国土资源部将天津市确定为城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的试点城市，周转指标的使用与整理复耕是城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的主要内容。天津宅基地换房中对农村建设用地进行规划整理，采取城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的办法进行建设用地指标周转，将农村宅基地与小城镇房屋进行置换，对原有宅基地进行整理复耕和调剂使用，实现了农民住宅用地的集约化，保持了耕地面积不减少，实现了建设用地的盘活，这些规划整理措施符合相关法律文件规定。

（七）小城镇管理的合法性

1.小城镇行政管理体制的合法性

根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条的规定，市辖区人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。因此，小城镇的行政机构及其权限设置符合法律规定。

2.小城镇社区管理体制的合法性

就华明示范镇的现状来看，小城镇的社区管理主要是通过设置社区居委会来进行的。社区居委会为群众性的自治组织，取代原先村委会的职能，并有所创新，主要负责社区内的社会事务、社会保障及治安调解等工作。居委会成员由居民选举产生。

3.小城镇物业管理的合法性

小城镇的物业管理包括物业公司的选聘、更换、解聘，物业服务的内容以及物业服务双方的权利义务关系等众多内容。在示范小城镇的物业管理上，物业管理企业按照国务院《物业管理条例》和《天津市物业管理条例》的相关规定，采用招、投标的方式择优选聘具有相应资质的物业管理企业。物业公司的更换、解聘均由业主大会决定。物业服务合同的内容及双方的权利义务严格按照国务院《物业管理条例》的相关规定执行。小城镇物业管理的相关内容符合法律规定。

（八）小城镇社会保障措施的合法性

1.小城镇社会保障具体内容的合法性

小城镇的社会保障主要包括居民最低生活保障、医疗保险、养老保险和住房补贴制度等。由于目前我国尚没有关于农村社会保障的具体法律规定，2007年7月11日下发了《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，要求在农村建立全面的社会保障制度，但对于具体制度如何设计没有具体规定。天津市宅基地换房中，小城镇的社会保障体系比照城市居民的保障标准制定，是合法的。

2.税收返还保障小城镇社会保障资金的合法性

小城镇社会保障的资金主要来源于市、区两级政府的税收返还，专项用于小城镇社会公益性建设和管理支出。这部分税收属于市、区两级财政，不涉及中央部分，市、区财政依其职权对这两部分作出处分。

综上所述，虽然在现在法律法规中没有关于“宅基地换房”的直接的、明确的规定，但是“宅基地置换”具体制度设计的各个基本组成环节都源于法律，具有相关法律依据，因此，宅基地换房的具体制度具备合法性。

六、宅基地换房法律关系的稳定措施

宅基地换房的顺利稳定进行对社会经济发展、和谐稳定具有重要意义。一项完整的法律制度设计应当包括纠纷预防，特别是应当包含纠纷解决机制，以维护有关法律关系的稳定，宅基地换房的法律关系也不例外。我们认为，宅基地换房纠纷预防和解决机制应当包括如下内容：

（1）纠纷预防机制。预防纠纷产生的关键是利益分配的平衡问题。集体经济组织和农民是宅基地换房的重要参与者，维护农民利益，尊重农民意愿，可以最大限度预防纠纷产生，在法律框架内注意保护其利益，尊重其意愿，充分调动其积极性、主动性，处理好集体经济组织、农民与开发建设投资机构、政府及政府工作部门、其他相关主体的关系，宅基地换房才能顺利进行。

（2）纠纷解决机制。根据宅基地换房中的具体法律关系的性质，纠纷解决机制主要有：协商、调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼（包括民事诉讼和行政诉讼）。根据不同法律关系的性质选择具体的纠纷解决机制。

七、结论

综上所述，在组成宅基地换房的若干法律关系中，其核心的法律关系的表现形式是宅基地换房协议，是一种建立在平等、自愿基础之上的新型置换关系。

通过对宅基地换房的整体法律性质、核心法律关系的性质、内在法律原则、具体制度的合法性、纠纷预防与解决机制进行逐步分析之后，我们可以充分地肯定：宅基地换房在我国现有法律的框架内，对土地流转制度和小城镇建设制度进行大胆改革与创新，在总体制度上具备合法性。

天津市宅基地换房的实践，对天津农村的经济、政治、文化体制的发展与完善作出了突出贡献，同时对全国的城镇化建设、社会主义新农村建设的立法实践也具有丰富的借鉴意义。

宅基地换房在我国还是一项城乡统筹发展的新探索，对相关民事、经济、行政领域的法学研究具有积极的研究价值。我们预测，宅基地换房将在未来引发国内学者对其进行法学研究的热潮，填充相关法学理论的研究空白，从而大大提高国内学者在宅基地换房领域的学术水平，并通过法学理论研究进一步促进社会主义法治的发展。

『拾』 《物权法》对集体建设用地使用权流转有什么规定

A 物权法》对集体建设用地使用权流转有什么规定？

《物权法》对建设用地使用集体所有的土地的流转仅做了原则性规定，如第151条规定：“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。”

总的来说，根据现行法律法规的规定，集体建设用地使用权的取得及流转有严格的条件限制，农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。除耕地外，农民集体所有的土地只能用于乡镇村企业、乡镇村公共设施和公益事业以及农民住宅建设。近年来。我国土地制度改革不断深化，国务院先后出台了一系列涉及农村集体建设用地的规定。国务院关于2005年深化经济体制改革的意见中明确指出，进一步研究探索农村集体建设用地使用权进入市场。土地行政主管部门一直将加快集体建设用地使用制度改革作为工作的重点，在对集体建设用地进行严格管理的同时，也允许一些地区开展集体建设用地流转方面的试点，2004年，国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定 》，其中关于“农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”的规定，强调“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”

同时，在中国广东、浙江、江苏、上海、安徽、天津等地的农村建设用地使用权流转开始了局部或区域试验，并发展出了重庆农地入股、广东海南出租农地、北京郊区等地小产权房等模式。